IV SA/Wa 1283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.: w pkt 1 po rozpoznaniu odwołania B. G. -utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdami na części działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., oraz w pkt 2 po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę W. w W. - umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji Kolegium podniosło, iż planowana przez inwestora inwestycja spełnia wymogi wskazane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, Nr 80, poz. 717), a zatem decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem. Organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko i odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu B. G. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji z [...] maja 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż brak jest podstaw do uznania Gminy W. za stronę postępowania w sprawie o warunkach zabudowy. Kolegium podniosło, iż ww. Gmina nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek, na których planuje się inwestycję ani też sąsiadujących z terenem inwestycji. Z akt sprawy nie wynika też, aby odwołująca się Gmina została dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu. Interes prawny ma charakter materialonoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Inaczej mówiąc - musi istnieć przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W ocenie Kolegium, Gmina W. legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, jako bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego -brak interesu prawnego po stronie odwołującej się musi skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina W. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji z [...] maja 2010 r. i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 29 kpa w związku z art. 3 i 21 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251) poprzez przyjęcie, iż skarżąca jako osoba prawna nie jest stroną postępowania w sprawie o warunkach zabudowy oraz nie posiada interesu prawnego dotyczącego tego postępowania; 2. naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie przeanalizował konieczności uczestniczenia skarżącej jako organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu. Skarżąca ma, jej zdaniem, interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja w przedmiocie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdami na części działki nr [...] i [...] przy ul. [...] będzie mieć istotne znaczenie oraz będzie negatywnie oddziaływać na działki zlokalizowane w jej bezpośrednim sąsiedztwie, w tym dla Pomnika Pamięci [...], zwanego [...]. Działania skarżącej dotyczące tego Pomnika będącego miejscem pamięci i mogiły dowódców [...] nabierają szczególnego znaczenia i są podyktowane ustawowymi i statutowymi obowiązkami, mającymi na celu nie tylko zachowanie tradycji żydowskiej w Polsce, ale przede wszystkim ochronę pamięci i tożsamości żydowskiej, poprzez szczególną ochronę miejsc pamięci o ofiarach holokaustu, będącego również częścią historii narodu polskiego. Dalej skarżąca podniosła, iż decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] Pomnik [...]. W celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed oddziaływaniem szkodliwych czynników zewnętrznych ustalono strefę ochronną otoczenia o powierzchni 1400 m2. Również Rada Ochrony Pomnika [...] w swojej opinii wskazała, iż oczekuj, że zagospodarowanie terenu wokół przyszłej inwestycji uwzględni sąsiedztwo miejsca pamięci narodowej, jakim jest [...]. Stąd też konieczne jest zachowanie wysokiej zieleni wydzielającej otoczenie kopca, niedopuszczalne jest lokalizowanie w bezpośrednim otoczeniu kopca miejsc postojowych dla samochodów, funkcji rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci oraz zalecane jest pozostawienie między projektowanych budynkiem, a otoczeniem kopca terenu zielonego ewentualnie z ciągiem komunikacji pieszej. W ocenie skarżącej zakres planowanej inwestycji nie bierze pod uwagę potrzeb działek sąsiednich, szczególnie o tak specyficznym charakterze i przeznaczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 201 Or. odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej oraz w pkt 2 umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżącej uznając, iż nie posiada ona interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Skarżąca wywiodła skargę do Sądu kwestionując zarówno rozstrzygnięcie organu o charakterze merytorycznym (pkt 1 decyzji) jak również stanowisko co do braku istnienia po stronie Gminy W. interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem zbadać interes prawny skarżącej, który uprawniał ją do wniesienia skargi, a wcześniej do udziału w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, należy wykazać zasadność udziału w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Zgodnie z treścią art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: p.z.p. ). Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zaś art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w dwóch uchwałach 5 sędziów NSA, a to z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/1995, publ. ONSA 1995/4/154, Lex 10650, i z 4 grudnia 1995, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W orzeczeniach tych NSA wskazał, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 kpa. Takiej konkluzji nie wyklucza brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. Oznacza to, iż krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (wyrok NSA z 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123). W świetle powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Krąg stron postępowania może zatem być bardzo szeroki jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawny do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżąca Gmina W. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem żadnych działek położonych w sąsiedztwie (dalszym czy bliższym) spornej inwestycji, nie legitymuje się też żadnym innym tytułem prawnym do tych nieruchomości. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Kolegium, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Ustaleń tych nie podważa również sama skarżąca upatrując swojego interesu prawnego w przepisach ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, iż jako organizacja społeczna taki interes posiada. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela stanowiska strony skarżącej uznając tym samym, iż Gmina W. nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 kpa i art. 5 kpa. Ostatni z przywołanych przepisów w § 2 pkt 5 wyjaśnia jakie jednostki rozumieć należy pod pojęciem organizacji społecznej. Regulacja ta nie wymienia związków wyznaniowych ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Piotr Przybysz, Wydanie 4, s. 34). Podkreślić należy, że rozdział 3 powołanej ustawy zatytułowany "Działalność gmin żydowskich" w art. 17 jednoznacznie wskazuje, iż w oparciu o uchwały zarządu Związku Gmin i zarządów gmin żydowskich w celu prowadzenia zgodnej z ich misją działalności wyznaniowej, oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej i społeczno-kulturalnej, w szczególności w zakresie zachowania dziedzictwa tradycji i kultury Żydów w Polsce oraz upowszechniania wiedzy o historii i zasadach religii mojżeszowej - mogą być tworzone organizacje wyznaniowe żydowskie. Do organizacji wyznaniowych żydowskich w rozumieniu ustawy stosuje się przepisy prawa o stowarzyszeniach (ust. 20). A zatem dopiero utworzenie konkretnej organizacji wyznaniowej, na podstawie powołanego przepisu, uprawniałoby ją do wystąpienia - w toku postępowania administracyjnego - z wnioskiem o dopuszczenie tej organizacji do danego postępowania, w tym przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, W takiej sytuacji organ rozstrzyga czy dopuszczenie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia organu, organizacja uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej określają na czym polega działalność gmin żydowskich jednakże w celu prowadzenia zgodnej z ich misją działalności wyznaniowej, oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej i społeczno-kulturalnej, w szczególności w zakresie zachowania dziedzictwa tradycji i kultury Żydów w Polsce oraz upowszechniania wiedzy o historii i zasadach religii mojżeszowej, wprowadzają możliwość utworzenia określonej organizacji. Skarżąca nie będąc uprawnioną do występowania jako strona (brak własnego interesu prawnego), nie powołała organizacji, która mogłaby wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdami na części działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Podsumowując wskazać należy, iż skarżąca jako osoba prawna nie posiada tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Tym samym skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a zatem rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego należy uznać za prawidłowe. Z samego faktu, iż Gmina W. jest osobą prawną nie można wywodzić - jak czyni to skarżąca - interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczności te czynią więc bezzasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. Wskazać nadto należy, iż niezależnie od powyższego strona skarżąca zakwestionowała również w skardze pkt 1 decyzji z [...] maja 2010 r., który rozstrzygnął merytorycznie odwołanie B. G. Jednakże brak interesu prawnego skarżącej przesądza o tym, że zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mogą podlegać kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.