II OSK 1732/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 41/07 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 41/06, w sprawie ze skargi T. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ropczyc z dnia [...] września 2006, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: a) Działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] zaliczone zostały do obszaru przestrzeni usługowo-mieszkalnej (uchwała Rady Miejska Ropczyc z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XL/402/2001 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ropczyce). Działki te zabudowane są budynkiem mieszkalnym i stanowią użytek oznaczony ewidencyjnie literą B. Teren ten spełnia warunki określone w art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., dalej "u.plan.zag.prz."), bez potrzeby wyłączenia z produkcji rolnej. b) Po rozpatrzeniu wniosku M. i J. P. z dnia 22. maja 2005 r., uzupełnionego w dniu 25 kwietnia 2006 r., Burmistrz Ropczyc wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję nr [...], ustalajacą na rzecz spółki cywilnej [...] M. P. i J. P. warunki zabudowy dla przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na sklep z artykułami motoryzacyjnymi wraz z zapleczem socjalnym i administracyjnym, placem manewrowym i miejscami postojowymi na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...], położonymi w Ropczycach. Planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ani przepisów odrębnych. Uzgodniona została z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Powyższe przesłanki uzasadniły ustalenie warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania T. S., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ropczyc z dnia [...] września 2006 r. Obszar objęty wnioskiem M. P. i J. P. nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest koniecznym etapem realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Wniosek inwestora odpowiada wymaganiom artykułów 52 i 53 u.plan.zag.prz. Analiza obszaru objętego zasięgiem inwestycji została opracowana przez osobę uprawnioną i spełnia wymogi artykułów 53 § 3 i 61 ust.6 ustawy oraz § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588, dalej "rozporządzenie"). Planowana inwestycja została uzgodniona z Podkarpackim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie. Inwestor spełnił wszystkie wymagania art.61 ust.1 pkt 1-5 u.plan.zag.prz., co uzasadnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wymienionego zamierzenia inwestycyjnego. c) Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006, nr [...] złożył T. S.. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku inwestorów, gdyż budynek, będący przedmiotem decyzji nie nadaje się do przebudowy, a wręcz odwrotnie - do rozbiórki. Budynek jest w złym stanie technicznym, niemożliwa jest jego przebudowa i został wydany nakaz jego rozbiórki. Zrealizowanie planów inwestorów wprowadzi do centrum miasta nieład urbanistyczny, dodatkowy hałas i zanieczyszczenie powietrza, na co T. S., jako bezpośredni sąsiad tej działki inwestorów, nie wyraża zgody. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 41/06, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ropczyc z dnia [...] września 2006, nr [...]. a) Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazują, że krąg osób, którym przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art.28 K.p.a. w zw. z art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz. nie został ustalony w sposób prawem przewidziany. Stroną takiego postępowania jest zarówno inwestor, jak i właściciel (użytkownik wieczysty) sąsiedniej nieruchomości (art.28 K.p.a. w zw. z art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz.). Zamierzona inwestycja ma być realizowana na działkach oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Działka nr [...] J. P. graniczy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. W aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji powyższej działki, dlatego niemożliwym jest ustalenie osoby władającej tą działką, a niewątpliwie będącej stroną w tym postępowaniu. Brak uczestnictwa strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Stwierdzenie więc takiego naruszenia obliguje Sąd do wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego. b) Zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii wskazanej tam mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i sporządzona analiza nie określają szerokości frontu działki, co uniemożliwia sprawdzenie tej szerokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą właściciela (władającego) działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], zawiadomią go o tym postępowaniu, a tym samym umożliwią czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nadto - uzupełnią materiał dowodowy w zakresie określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem. 3. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), tj.: art.145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., gdyż skarga jako niezasadna powinna była być oddalona stosownie do art.151 P.p.s.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy administracji nie podjęły czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie (artykuły 7 i 77 K.p.a.). Działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położone w Ropczycach nie graniczą ze sobą, więc właściciel działki nr [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a wniosek Sądu o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest chybiony. Nieuzasadniony jest zarzut Sądu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i sporządzona analiza nie określają szerokości frontu działki, co uniemożliwia sprawdzenie tej szerokości (§ 3 rozporządzenia). Taki pomiar umożliwia kopia mapy zasadniczej, stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej i decyzji Burmistrza Ropczyc z dnia [...] września 2006 r. znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art.151 P.p.s.a., art.7 i 77 oraz art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne wadliwie wyznaczyły krąg stron przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...], położonymi w R.. Sąd I. instancji prawidłowo przyjął, że stroną postępowania jest w szczególności właściciel lub użytkownik wieczysty działki nr [...]. Odmiennego stanowiska, prezentowanego przez Kolegium, nie uzasadnia brak punktu stycznego działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organy administracyjne I. i II. instancji kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art.61 w związku z art.54 pkt 2 lit.d u.plan.zag.prz. i w związku z art.28 K.p.a., a ewentualne przyjęcie takiej interpretacji otwierałoby drogę do nadużyć. Dlatego całkowicie nietrafne są te wywody skargi kasacyjnej, które mają wykazać, że krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy (podobnie por. w szczególności: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Po 296/08). Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany.. którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Będąc związany katalogiem zarzutów skargi kasacyjnej NSA odnotowuje jedynie, że rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru (por np. wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04) czy tylko niektóre z nich, co wymaga od właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej działki wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Dlatego NSA uznaje za całkowicie nietrafny zarzut skargi kasacyjnej, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki nr [...] nie jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] tylko z tego powodu, że działka nr [...] nie graniczy z żadną z działek objętych decyzją. B. Drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej dotyczy stanowiska Sądu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i sporządzona analiza nie określają szerokości frontu działki, co uniemożliwia sprawdzenie tej szerokości. Również w tym zakresie Sąd miał naruszyć art.145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art.151 P.p.s.a., art.7 i 77 K.p.a. i w związku z § 3 rozporządzenia. W tym zakresie NSA uznaje trafność zarzutu, gdyż skarga kasacyjna prawidłowo wskazuje, że Sąd I instancji otrzymał mapkę na której zaznaczone były wyżej wymienione działki objęte zaskarżoną decyzją i wbrew twierdzeniu Sądu I instancji możliwe było przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyznaczenia analizowanego obszaru (art.54 § 2 w związku z art.106 § 3 P.p.s.a.). Jednakże uznanie tego zarzutu za trafny nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygające znaczenie mają wady decyzji wymienione w punkcie A niniejszego uzasadnienia. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)