II SA/Po 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K.L. kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski Wnioskiem z [...] marca 2007r. K. L., na podstawie art. 59 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz.717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo-gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w obrębie K., ark. II w gminie P. na zakład ślusarsko-kotlarski. Do wniosku dołączono mapę w skali 1:2000 i wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielami wskazanej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], są K. L. i S. L . Na ogólną powierzchnię [...] ha działki nr [...], składają się grunty orne RIIIb – [...] ha, grunty orne RIVa – [...] ha i pastwiska trwałe [...] ha. Postanowieniem nr [...] z [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy uzgodnił pozytywnie zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowo-gospodarczego na zakład ślusarsko – kotlarski, położonego na działce [...] pod warunkiem spełnienia warunków zawartych w przepisach ochrony środowiska i zlokalizowania infrastruktury technicznej poza pasem drogowym w odległości 1 m od jego granicy. Starosta postanowieniem nr [...] z [...] r. uzgodnił pozytywnie przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych, wskazując, że postanowienie to nie zastępuje zgody wydanej w trybie art. 7 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). W zakresie urządzeń wodnych inwestycję uzgodnił pozytywnie Marszałek Województwa , postanowieniem nr [...] z [...] r. Decyzją nr [...] z [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy , na podstawie art. 60 ust.1 i art. 61 ust.1 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowo-gospodarczego z przeznaczeniem na zakład ślusarsko-kotlarski. Opierając się na wynikach przeprowadzonej analizy, organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, a nie produkcyjna. Organ I instancji odniósł się także do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.", podnosząc że teren inwestycji nie jest przeznaczony pod zabudowę produkcyjno -przemysłową. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji istniejących budynków w obszarze analizowanym. Ponadto wskazano, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie sklasyfikowanym jako grunty orne klasy III a o powierzchni powyżej 0,5 ha, który nigdy nie uzyskał zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, wobec czego nie spełniony jest też wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. W odwołaniu skarżący podniósł, że przy drodze gminnej P. – K., przy której znajduje się przedmiotowy budynek, znajdują się budynki użytkowane na potrzeby tej samej branży, wobec czego istnieje możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na argumenty przedstawione przez organ I instancji. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzutami skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczyniono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne i zawężone przyjęcie, że nieruchomość sąsiednia, to tylko taka, która ma bezpośrednią styczność z przedmiotową działką, jak również, że teren na którym jest działka przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem lokalizacji usługowej, co przesądza o jego nierolniczym i nieleśnym charakterze. Nadto skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 988/04, wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie wymaga aby zmiana przeznaczenia gruntów na cele nieleśne była dokonana w planie, a organy w ogóle nie ustalały, czy teren pod budynkiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, stanowiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doznaje ograniczenia tylko w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na wstępie rozważań, Sąd za zasadne uznał wskazać, że w myśl założeń przyjętych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawowym instrumentem regulującym zagospodarowanie przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dopiero brak takiego planu, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zastosowanie mają przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy tj. art. 61 u.p.z.p. Rygorystyczne brzmienie przepisu art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 określającego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - musi być łagodzone w drodze wykładni i analizy tego przepisu w kontekście pozostałych zapisów art. 61 u.p.z.p. Stosując przepis art. 61 u.p.z.p. organ I instancji popełnił szereg uchybień, które zostały następnie powielone przez organ odwoławczy. Zgodnie z przepisami § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia aby była to mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sąd zwraca uwagę, że trzykrotnej szerokości frontu nie zachowano przede wszystkim wyznaczając granicę obszaru analizowanego na odcinku działki [...] przylegającym do drogi publicznej. Z niewyjaśnionych przyczyn organ w tym zakresie granicę obszaru analizowanego przeprowadził wzdłuż krawędzi tejże drogi, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w powołanych przepisach określających sposób wyznaczania takiego obszaru. Skutkiem wskazanego naruszenia jest nie objęcie obszarem analizowanym szeregu zabudowań znajdujących się po drugiej stronie drogi publicznej - tak jak to wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w połączeniu z wąskim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej doprowadziło organy obu instancji do bezpodstawnego w istocie przyjęcia braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tymi miejscu godzi się wskazać organom, że co do pojęcia "działki sąsiedniej", Sąd podziela zdanie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 551/05 (publ.: LEX nr 194346) i z 17 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 646/06 (publ.: LEX nr 322329), z których wynika że "działka sąsiednia" nie jest tożsama z działką graniczącą. Słusznym jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony we wskazanych orzeczeniach, uznający, że wprowadzenie pojęcia działki sąsiedniej do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie wyłącznie zabudowy, której nie sposób pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek aby przyjąć, że planowana inwestycja naruszy dotychczasową intensywność i sposób wykorzystania terenu. Sąd wskazuje także organom, że określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, i nie można załączników traktować inaczej jak decyzji (por wyroki NSA z 19.01.2007r., II OSK 200/06, publ.: LEX nr 327707 i WSA w Olsztynie z 25.09.2008r. sygn. akt II SA/Ol 537/08, publ.: LEX nr 451625). Dotyczy to także załączników graficznych - w tym odpowiednich map. Tymczasem jedyna z map stanowiąca załącznik do analizy, na której zaznaczony został obszar analizowany, nie jest opatrzona żadnym podpisem. W ocenie Sądu jest to istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. i w kontekście wskazanych powyżej naruszeń może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy I i II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji podnosiły zarzuty niezgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu są one bezzasadne, albowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika wprost, że ustalenia studium są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtują natomiast sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Organy są związane studium przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie powoływanie się przez organy obu instancji na ustalenia zawarte w studium było nieuzasadnione i nie powinno mieć wpływu na wynik tego postępowania. Odnośnie spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd wskazuje, że w oparciu o ten przepis, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew art. 7 u.o.g.r.l. nie można zmieniać przeznaczenia określonych tam gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Powołany przepis art. 7 u.o.g.r.l. nie stoi jednak na przeszkodzie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na przedsięwzięcia zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu. W literaturze (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo CH Beck, Wyd. 3, Warszawa 2006r) uznaje się, że wskazany przepis nie może być interpretowany jako zakaz wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, gdyż byłoby to nieuzasadnione ograniczenie inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem ustanowienia tego przepisu. Organy nie powinny niejako automatycznie, bez ustalenia wpływu zmiany użytkowania (istniejącego już przecież) budynku na przeznaczenie danego terenu, odmawiać ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie, że obszar gruntów ornych wchodzących w skład przedmiotowej działki wynosi odpowiednio dla klasy RIIIb [...] ha i dla klasy RIVa [...] ha, nie jest wystarczającym do przyjęcia, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład wnioskowanego terenu - wymaga zgody organu, o którym mowa w powoływanym przepisie art. 7 ust.2 u.o.g.r.l. Orzecznictwo sądów administracyjnych i literatury przedmiotu wyraża pogląd, że treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji (por. wyrok NSA z 24.07.2001r., sygn. akt IV SA 1091/99, publ.: LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999r., sygn. akt IV SA 1632/96, publ.: LEX nr 47890, wyrok WSA w Białymstoku z 25.02.2008r., sygn. akt II SA/Bk 14/08, niepubl.). Organ administracji publicznej związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo CH Beck, Wyd. 3, Warszawa 2006r.). Wnioskodawca, określając zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, powoduje, że nie mogą one wychodzić poza jego zakres (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.11.2006r., sygn. akt II SA/Łd 385/06, niepubl.). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że użyty w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zwrot "zwarty obszaru projektowany do takiego przeznaczenia" nie może być utożsamiany z całym obszarem rolnym objętym działką [...]. W szczególności gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania inwestycji w postaci budynku gospodarczo-magazynowego o powierzchni [...] m2. Sąd podkreśla, że organ administracji jest związany treścią wniosku inwestora i nie może rozstrzygać o całym kompleksie rolnym, pomijając rzeczywistą powierzchnię inwestycji. Z tych wszystkich względów uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 107 §1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach orzeczono jak w punkcie II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. /-/ B.Popowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski MK