II SA/Wr 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]nr SKO [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2005 r. Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o zaopiniowanie podziału działki nr [...]celem wydzielenia działek budowlanych na cele budownictwa jednorodzinnego i na cele publiczne, pozytywnie zaopiniował projekt podział geodezyjnego działki nr 7/7 na działki budowlane nr [...]z przeznaczeniem na drogę dojazdową, jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego dla osiedla O. G. (uchwała nr XXXIV/210/2000 z dnia 21 września 2000 r. Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2001 r. Nr 17, poz. 159). Jak zaznaczono, wydzielenie tych działek oraz działek nr [...]wymaga ustanowienia dla ich obsługi służebności drogowej na działce nr [...]zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. Wskazano, że integralną częścią postanowienia jest projekt podziału geodezyjnego stanowiący załącznik graficzny nr 1. W uzasadnieniu postanowienia podano jedynie, że przedłożony przez skarżącego projekt podziału jest zgodny z planem miejscowym. W dniu 13 grudnia 2005 r. skarżący wniósł o zatwierdzenie podziału działki nr [...] w związku z dalszą rozbudową osiedla mieszkaniowego O. G.. Decyzja z dnia 15 grudnia 2005 r. Burmistrz na podstawie art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 u.g.n. oraz § 5, § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) zatwierdził projekt podziału działki nr [...]na działki nr [...]w sposób przedstawiony na załączonym projekcie podziału oraz orzekł, że z uwagi na brak bezpośredniego dostępu działek nr [...]do drogi publicznej zastrzega się konieczność ustanowienia odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...]stanowiącej drogę wewnętrzną, w chwili dokonywania podziału prawnego nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji powołano jedynie treść postanowienia opiniującego. Decyzja stała się ostateczna w dniu 2 stycznia 2006 r. w związku z niewniesieniem od niej odwołania. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. skarżący wniósł o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Następnie pismem z dnia 23 grudnia 2009 r. wniósł ponadto o zmianę postanowienia opiniującego z dnia 21 listopada 2005 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powołany w decyzji i postanowieniu plan miejscowy z 2000 r. nie przewidywał ustanawiania służebności drogowych. Wszystkie wydzielone działki są skomunikowane z drogą dojazdowa. Postanowienie i decyzja wymieniają różne numery działek. Wobec braku potrzeby ustanawiania służebności, wymagają zmiany rozstrzygnięcia dotyczące służebności oraz niezbędne jest orzeczenie na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. o przejściu działki nr [...]na własność gminy. W planie miejscowym dla osiedla O. G. z 2006 r. droga ta oznaczona C8KDD została wymieniona jako inwestycja z zakresu gminnej infrastruktury technicznej. W wyniku wnioskowanej zmiany decyzja zostanie przywrócona do stanu zgodnego z prawem oraz uwzględni interes strony, która nie ma obowiązku uczestniczyć w kosztach budowy drogi gminnej, a także interes społeczny, gdyż właściciele działek muszą płacić skarżącemu za korzystanie z drogi, a gmina narażona jest na odpowiedzialność odszkodowawczą. Decyzja i postanowienie powinny być zgodne z planem miejscowym, na który się powołują. Według tego planu działka nr [...]oznaczona jest jako B08KD wraz z łącznikiem pieszo-jezdnym KX jako ulice dojazdowe (§ 7 pkt 6, 3 p.m.). W planie miejscowym z 2006 r. jedynie zmieniono oznaczenie tej drogi. Jest to droga gminna. W wyniku podziału przeszła na własność gminy. Powołane we wniosku akty administracyjne należy doprowadzić do zgodności z obecnie obowiązującym planem miejscowym i ustawami. Skarżący wskazał w końcu, ze niezałatwienie tej sprawy naraża burmistrza na odpowiedzialność cywilna i karną. Decyzją z dnia 19 marca 2010 r. Burmistrz odmówił zmiany decyzji z dnia 15 grudnia 2005 r. Według organu I instancji podstawą wniosku skarżącego było twierdzenie, że działka nr [...]na podstawie art. 98 u.g.n. przeszła na własność gminy jako droga dojazdowa. Tymczasem działka nr [...]nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej. Droga o symbolu B08KD nie została zaliczona do właściwej kategorii drogi publicznej, a ponad to w granicach działki nr [...]znajduje się część terenu oznaczonego [...], nie stanowiącym drogi publicznej. Działka ta nie jest zatem w całości przeznaczona pod drogę publiczną. W odwołaniu skarżący wskazał, że działka nr [...]według planu miejscowego obejmuje drogę B08KD wraz z łącznikiem pieszo-jezdnym KX i stanowi pas gruntu wydzielony pod drogę publiczną. Działka ta z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła na własność gminy. Dla zastosowania tego przepisu zbędna była uchwała rady gminy o ustanowieniu drogi gminnej. Organ zatwierdzający podział bezpodstawnie, z naruszeniem art. 145 k.c. ustanowił służebność. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ rozpatrzył odwołania skarżącego oraz W. I., który według organu również złożył wniosek o zmianę decyzji o podziale. Według organu stronami byli również nabywcy działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem organu skarżący był legitymowany do złożenia wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak według organu skarżący nie wniósł o zmianę postanowienia opiniującego podział. Nie mógł dlatego powoływać się na niezgodność decyzji z planem miejscowym, skoro rozstrzygnęło o tym postanowienie. Kolejno organ omówił orzecznictwo NSA głoszące, że przedmiotem rozpatrzenia powinny być przesłanki ustanowione w art. 155 k.p.a., nie zaś merytoryczna ocena decyzji dotychczasowej. Organ omówił te przesłanki. W ocenie organu skarżący zmierza do ponownego rozpoznania sprawy i to nawet wykraczając poza przedmiot sprawy podziałowej. Wskazuje on na kwalifikowane naruszenia prawa przez organ zatwierdzający podział, wymagające oceny według art. 156 k.p.a. Tymczasem decyzja z art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. W odwołaniu można było więc zgłosić wyłącznie zarzuty procesowe. Organ nie stwierdził uchybień procesowych organu I instancji. Według organu droga – działka nr [...] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną. Gmina nie mogłaby wszcząć z urzędu sprawy o zatwierdzenie podziału działki nr 7 w celu przejęcia na własność tej drogi. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. przez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 155 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący powtórzył dotychczasowe przytoczenia. Za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Skarżący zostanie zwolniony z obowiązku urządzenia drogi na działce nr 7/13, zaś gmina powinna urządzić drogę dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Wnioskowana zmiana miała doprowadzić podział do stanu zgodnego z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe, zaś jego uzasadnienie w zasadniczych elementach poprawne, uwzględnienie skargi byłoby niezgodne z tym przepisem pomimo dostrzeżonych mankamentów tego uzasadnienia. Wymaga również zaznaczenia, że uzasadnienie decyzji nie zawierało treści merytorycznych na tyle wadliwych, że mogących nasunąć wniosek o istotnej wadliwości merytorycznej samej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Kończąc uwagi ogólne należy wskazać ponadto, że bezzasadna była w przeważającej części argumentacja prawna przedstawiona przez skarżącego, na co trafnie zwrócił uwagę organ. Jednak w pozostałej części z kolei organ bezpodstawnie ocenił argumenty skarżącego jako bezzasadne. Wadliwość argumentacji obu stron uwidacznia się na tle prawidłowo rozumianego stanu prawnego nin. sprawy. W sprawie tej organ wyjaśniał i rozważał przesłanki stosowania art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a. stosowanym odpowiednio była to sprawa uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej. Schemat stosowania art. 155 k.p.a. jest następujący. Wydana została decyzja zawierająca określone rozstrzygnięcie. To właśnie, istniejące już rozstrzygniecie, może być nową decyzją uchylone bądź zmienione. Sprawa w znaczeniu materialnym pozostaje ta sama, w szczególności nie uległ zmianie stan prawny i związane z nim okoliczności prawotwórcze. Wystąpiły natomiast nowe okoliczności faktyczne, wyrażone w art. 155 k.p.a. (zaistnienie słusznego interesu strony bądź interesu społecznego), uzasadniające wspomnianą modyfikację rozstrzygnięcia. Ta nowa decyzja wywołuje oczywiście skutki na przyszłość, nie narusza przymiotu ostateczności dotychczasowej decyzji i jego skutków prawnych, a jedynie czyni ją nieaktualną w zmodyfikowanym zakresie. Założeniem stosowania art. 155 k.p.a. jest zatem zachowanie stanu faktycznego i prawnego wyrażonego w dotychczasowej decyzji, brak możliwości powrotu do nowej oceny tego stanu, a tym bardziej zakaz podjęcia próby naprawienia uchybień prawnych zawartych w tej decyzji. Dlatego w przypadku zaistnienia podstaw do zbadania legalności lub merytorycznej poprawności dotychczasowej decyzji, przykładowo w sytuacjach opisanych w art. 145 i nast. k.p.a. lub art. 156 i nast. k.p.a., brakuje jednocześnie podstawy do stosowania art. 155 k.p.a. W zakresie prawnomaterialnej sfery sprawy mogło być istotne, ze przepisy prawne stosowanej ustawy (porównanie Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 oraz tekstu w Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w istotnym dla sprawy zakresie, wyrażają identyczne normy prawne. Dotyczy to w szczególności przepisów art. 93 ust. 1 (dopuszczalność podziału o ile będzie zgodny z planem miejscowym) i ust. 3 (zapewnienie dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej i ustanowienie na niej służebności bądź zbycie jej części przy zbywaniu wydzielonych działek albo przez ustanowienie innych służebności drogowych) oraz ust. 4 (znaczenie postanowienia opiniującego zgodność projektowanego podziału z planem miejscowym) a także art. 98 ust. 1 u.s.g. (przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi publiczne na określonych ich dysponentów). Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. uzasadnia stosowne rozstrzygnięcie w decyzji, czyli inaczej, orzeka o tym organ podziałowy i w oparciu o ten przepis prawny, nie zaś jedynie sąd powszechny w oparciu o kodeks cywilny. Organ nie orzeka ponadto w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Niekiedy orzeka się, że umowa zbycia działki z naruszeniem tego przepisu jest nieważna (uchwała SN III CZP 34/09, w tej kwestii glosa w: Monitor Prawniczy 2010/17/972). Nie ma natomiast podstaw prawnych do orzekania przez organ na podstawie art. 98 u.g.n., skoro ,,wywłaszczenie" działki przeznaczonej pod drogę następuje z mocy prawa i to bez potrzeby potwierdzenia tego skutku przez decyzję. O tym czy decyzja podziałowa wywołała omawiany skutek prawny, rozstrzyga sąd powszechny (w tej kwestii G. Węgrzyn ,,Klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości" ST 2001 nr 3 s. 46-57 oraz powołane tam orzecznictwo sądowe i literatura prawnicza, ponadto wyrok sygn. I SA/Wa 728/07 wyłączający stosowanie art. 155 k.p.a. w celu uzyskania rozstrzygnięcia opartego na art. 98 ust. 1 u.g.n.). To właśnie rozstrzygnięcie w decyzji o skutku prawnym z art. 98 ust. 1 u.g.n. byłoby dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – brak podstawy prawnej). Z kolei niezgodność samej decyzji podziałowej oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia opiniującego z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 2 u.g.n.) powinna wywołać stwierdzenie nieważności tych aktów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa). Oczywiście w omawianych przepisach jest mowa nie tyle o drogach publicznych już istniejących, ale przede wszystkim dopiero projektowanych w planie miejscowym (patrz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 obowiązującej w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego), czyli takich, co do których nie ma jakichkolwiek przesłanek stosowania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115). W art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi się o działkach wydzielonych pod drogi publiczne. Nie jest to przepis ustanawiający wywłaszczenie z mocy prawa istniejących dróg gminnych, skoro drogi takie już są własnością podmiotu publicznoprawnego, w tym przypadku gminy, zaś sam przepis stanowi o działkach dopiero wydzielonych pod drogi publiczne. Przepis ten dotyczy w sposób wyraźny, wynikający z jego brzmienia, działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Inaczej mówiąc niewątpliwie nie wchodzi w rachubę w przypadku podziału dokonanego z urzędu. Można jeszcze dodać, że z uwagi na brak podstawy prawnej dla jakiejkolwiek wypowiedzi organu w treści decyzji (rozstrzygnięcie w osnowie decyzji, rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji, pozaorzecznicze wzmianki w uzasadnieniu decyzji) na temat cywilnoprawnych (wieczystoksięgowych) skutków decyzji podziałowej, również pozbawione tej podstawy oraz niewiążące dla sądu powszechnego byłyby wypowiedzi, przeciwnie, wskazujące na brak podstaw do stosowania art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. W oparciu o powyższe, z konieczności skrótowe uwagi prawne oraz przedstawiony stan sprawy, zrealizować można wstępną zapowiedź przytoczenia błędnych wywodów stron. Odnośnie treści wniosku skarżącego. Wydzielenie drogi (działki nr [...]) nie mogło być jednocześnie zbędne i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, a z drugiej strony niezbędne, ale jako drogi publicznej. Zapewne więc skarżący chciał powiedzieć, że działka ta właśnie stanowi projektowaną w planie miejscowym drogę publiczną (gminną). Rozstrzyga o tym treść planu miejscowego z 2000 r., a w przypadku sporu nie rozstrzyga tego organ podziałowy (por. również orzeczenie ETPC z 6 listopada 2007 r. sk. 22531/05). Jak bowiem wykazano wyżej, w kwestii wywłaszczenia działki pod drogę publiczną może wypowiedzieć się organ orzekający o odszkodowaniu bądź sąd powszechny orzekający w procesie cywilnym lub w postępowaniu wieczystoksięgowym o skutku cywilnoprawnym jej wydzielenia. Natomiast organ zatwierdzający podział w ogóle nie powinien się tą kwestią zajmować, bowiem nie ma do tego podstawy prawnej. Dalej odnośnie wniosku – postawą rozstrzygnięcia przez organ podziałowy o służebnościach jest wskazany już art. 93 ust. 3, a ponadto art. 99 u.g.n. Nie ma znaczenia, że plan miejscowy nie stanowi o służebnościach. Trudno byłoby zresztą wskazać podstawę prawną i potrzebę, aby o nich stanowił. Porównanie postanowienia opiniującego oraz decyzji zatwierdzającej podział przekonuje, że oba te akty wymieniają te same numery działek. Pisząc o zmianie rozstrzygnięcia dotyczącego służebności, skarżący zapewne myślał o potrzebie jego uchylenia, jako zbędnego. Orzeczenie na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest ,,niezbędne", lecz jest niedopuszczalne. O ile rozstrzygnięcie o służebnościach jest niezgodne z planem miejscowym, to dotknięte jest ono wadą kwalifikowaną i wymaga wyeliminowania od początku, nie zaś uchylenia na mocy art. 155 k.p.a. O ile decyzja wymaga dostosowania do nowego stanu prawnego sprawy, jak twierdzi skarżący, to również do tego celu nie nadaje się art. 155 k.p.a. Odnośnie uzasadnienia organ I instancji. Błędny jest pogląd, o czym już powiedziano, jakoby w omawianych przepisach prawnych była mowa o drogach publicznych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. Jeżeli działka nr 7/13 została w planie miejscowym z 2000 r. została przeznaczona pod drogę publiczną (gminną), to od dnia 2 stycznia 2006 r. stanowi ona własność gminy. Nie ma znaczenia, że gmina temu stanowi prawnemu działki zaprzecza, zaś stan ten nie został ujawniony w księdze wieczystej. Jak już wielokrotnie powiedziano, w nin. postępowaniu spór o własność działki nie będzie rozstrzygany. Z uzasadnienia tego wynika w każdym razie, że gmina nie zaprzecza twierdzeniu skarżącego o przeznaczeniu działki nr 7/13 w planie miejscowym pod drogę publiczną, przynajmniej w przeważającej części. Zatwierdzenie podziału prowadzącego do wydzielenia działki obejmującej oprócz projektowanej drogi publicznej również teren o innym przeznaczeniu, jak twierdzi organ I instancji, także stanowiłoby istotną wadę prawną decyzji podziałowej, jednak nie nadający się do wyeliminowania poprzez stosowanie art. 155 k.p.a. Prawidłowy był wywód skarżącego zawarty w odwołaniu, z wyjątkiem tezy o naruszeniu art. 145 k.c., o czym była już mowa. Odnośnie decyzji zaskarżonej. Organ przeoczył treść uzupełnienia wniosku skarżącego, stąd błędny wywód o nieobjęciu wnioskiem postanowienia opiniującego i skutkach tego zaniechania. Tezy prawne organu były zasadniczo trafne, wskazujące na niedopuszczalność stosowania w nin. sprawie art. 155 k.p.a. Mniej zrozumiały był wywód dotyczący ograniczeń oraz treści sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Było oczywiste, że kwestie te nie mogą mieć żadnego znaczenia dla organu. Niezrozumiałe było powołanie się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz wzmianka o dokonaniu podziału działki nr [...] z urzędu, nie mająca nic wspólnego ze stanem nin. sprawy. Jak już zaznaczono, dla Sądu rozstrzygającego w sprawie odmowy stosowania art. 155 k.p.a. było jedynie istotne, że wniosek skarżącego o zastosowanie art. 155 k.p.a. był bezzasadny i bezzasadność tę wykazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wszelkie inne wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu, te błędne i te nie mające związku ze sprawą, nie mogły wywołać uwzględnienia skargi. Wystarczy, że Sąd w toku kontroli legalności decyzji omówił krytycznie te wypowiedzi. Zarzuty zawarte w skardze były bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 93 u.g.n. nie nadaje się do uzasadnienia zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej na podstawie art. 155 k.p.a., o czym była już szeroko mowa. Z kolei art. 98 u.g.n. nie daje podstawy do jakiejkolwiek działalności orzeczniczej organu. Poprawienie decyzji niezgodnej z prawem od początku, jest w ogóle niedopuszczalne z wykorzystaniem art. 155 k.p.a. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 1.12.2010 r.