II OSK 335/11

Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/10 w sprawie ze skargi S. J., C. J., E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J., C. J. i E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zwanego dalej: Kolegium, z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił uzgodnienia, w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi, projektu decyzji Wójta Gminy Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości W. gm. Z.. Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia C. J., postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że wg zapisów Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego W. uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia 29 października 1992r. Nr XXIV/61/1982 i uchwały Rady Gminy w Z. Nr 26/90 z dnia 21 grudnia 1990 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., planowane zamierzenie będzie kolidowało z planami samorządowymi, gdyż w planach tych teren objęty wnioskiem był przeznaczony na drogę wojewódzką. Takie samo przeznaczenie dla tego terenu,. tj. pod projektowaną drogę wojewódzką nr [...] relacji R. – P., przewiduje Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, uchwalony uchwałą Sejmiku tego Województwa z dnia 7 czerwca 2004 r. Nr 65/2004. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z tych przyczyn Marszałek Województwa Mazowieckiego zasadnie odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. W skardze S. J., C. J. i E. J. wnieśli o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2010 r. wraz z postanowieniem organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP. Podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia treści art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy; w żaden natomiast sposób nie zostało wyjaśnione, w jakim zakresie i dlaczego planowana przez wnioskodawców inwestycja jest sprzeczna z zadaniami samorządowymi. Zdaniem skarżących, skoro Gmina Z. nie dysponuje ważnym planem, który poprzez wskazanie szczegółowej lokalizacji planowanej drogi publicznej mógłby wpłynąć na ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności oraz nieznany jest termin realizacji tej drogi, to powoływanie się przez organ na nieobowiązujące prawo miejscowe jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Stan ten uniemożliwia też właścicielom realizację uprawnień wynikających z art. 36 ustawy. W tej sytuacji, skoro zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego lub w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a żaden z tych warunków nie został spełniony, brak jest podstaw prawnych do odmowy udzielenia zgody na uzyskanie warunków zabudowy na realizację zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił uznając, że Wójt Gminy Z. zasadnie, w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Marszałka o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na planowane przez wnioskodawców zamierzenie inwestycyjne, w związku z położeniem działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w pasie terenu rezerwowanym pod projektowaną drogę wojewódzką. Umieszczenie tej inwestycji miało miejsce w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia 29 października 1992r. Nr XXIV/61/1982 i powtórnie przyjętym uchwałą Rady Gminy w Z. Nr 26/90 z dnia 21 grudnia 1990 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Przedsięwzięcie to ujęte zostało również w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r. W tej sytuacji organy uzgadniające obu instancji nie naruszyły prawa odmawiając uzgodnienia ze względu na kolizję wnioskowanego zamierzenia z planowaną od lat inwestycją celu publicznego w postaci drogi wojewódzkiej. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut skarżących, że w sytuacji braku na terenie Gminy Z. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu powinien odbywać się wyłącznie w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, z pomięciem zapisów planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uwzględnienia zapisów planów, które utraciły obowiązującą moc jest celowym zabiegiem ustawodawcy by zapobiec sytuacji, gdy na skutek utraty mocy obowiązującej planu teren przeznaczony pod inwestycję celu publicznego zostałby zainwestowany w odmienny sposób w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 21 Konstytucji RP, gdyż mimo konstytucyjnej ochrony prawa własności, prawo to nie jest prawem bezwzględnym, lecz doznającym m.in. ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. W skardze kasacyjnej E. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.: - art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA nieprawidłowej oceny zastosowanego prawa materialnego i błędne uznanie, że Marszałek Województwa Mazowieckiego uprawniony był do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w całości w sytuacji, gdy zadanie samorządowe w postaci drogi wojewódzkiej koliduje jedynie w niewielkiej części z obszarem przeznaczonym do zainwestowania, - art. 39 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że samorząd województwa dokonując "rozmieszczenia" inwestycji w terenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego wskazał jedynie gminie tylko orientacyjny ich przebieg, poprzez określenie punktów, które inwestycja ma połączyć, a lokalizacja szczegółowa należy do zakresu działania samorządu lokalnego, wyrażonego w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego konkretnej gminy, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego aktu polegającej na zaakceptowaniu orzeczenia, które zostało wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz którego uzasadnienie nie spełnia wymogów prawem przewidzianych, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, pominięcie podniesionych zarzutów skarżącego i zupełny brak ustosunkowania się do nich, jak również niewyjaśnienie podstaw zajętego stanowiska, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym postanowień prawnie wadliwych (wydanych z naruszeniem prawa), - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi i brak tym samym wyjaśnienia stronie skarżącej istoty postępowania uzgodnieniowego, - art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.) skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przywołanych powyżej regulacji dotyczących postępowania uzgodnieniowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA bez wgłębiania się w materię sprawy przyjął za organami, że inwestycja koliduje z zaplanowaną w nieobowiązujących planach miejscowych lokalizacją drogi (stanowiącą ponadlokalną inwestycję celu publicznego) pomijając przy tym ustalenia, w jakiej części kolizja ta zachodzi, czyli jaki obszar działek nr [...],[...],[...],[...] przeznaczony jest pod drogę wojewódzką i dlaczego na pozostałej ich części inwestycja wnioskodawców w postaci budowy domków jednorodzinnych jest niemożliwa. Przedłożony do zaopiniowania organowi uzgadniającemu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uwzględniał bowiem inwestycję celu publicznego w postaci drogi wojewódzkiej, a całkowity brak odniesienia się organów administracji i Sądu co do tego elementu przemawia o niewłaściwym i dokonanym w oderwaniu od okoliczności faktycznych zastosowaniu dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. Zupełnie bezpodstawnie Sąd powołał się również na zapisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Ustalenia tego planu nie mają żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem treść art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. odwołuje się tylko do planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji. W podsumowaniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska wyłącznie w oparciu o przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji. Niedopuszczalna jest samodzielna ocena wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy w oderwaniu od tego projektu, a organ administracji, który go uzgadnia może wypowiedzieć się wyłącznie co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymagają odniesienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, do których skarga kasacyjna zalicza art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego aktu polegającej na zaakceptowaniu orzeczenia, które zostało wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz którego uzasadnienie nie spełnia wymogów prawem przewidzianych. Zarzut ten wadliwie kwalifikuje art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych do przepisów procesowych, jest to bowiem regulacja ustrojowa, o naruszeniu której można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby WSA bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania skargi, względnie dokonując kontroli zaskarżonego aktu zastosował inne, niż zgodność z prawem, kryterium. Po tej ogólnej uwadze opisany zarzut podlega rozpoznaniu, bowiem przepis ustrojowy powiązano z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego. Przyjąć więc należy, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Warunkiem jednak rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest nie tylko uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej ale wykazanie, że naruszenie poszczególnych przepisów mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik postępowania. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do wszystkich wymienionych przepisów postępowania administracyjnego jest bardzo ogólnikowe i pozwala jedynie przyjąć, że autor skargi kasacyjnej naruszenie upatruje w pominięciu przez organy oraz WSA okoliczności, że jedynie część działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przewidziana jest pod budową drogi wojewódzkiej nr [...]. Innymi słowy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy winny pozytywnie uzgodnić wnioskowane warunki zabudowy dla części działek nr ew. [...],[...],[...],[...] nie objętych planowaną drogą wojewódzką. Tak uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania należy rozważyć przy uwzględnieniu okoliczności, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek, co wynika z przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. Wnioskowy charakter postępowania oznacza, że organ jest związany treścią wniosku i we własnym zakresie nie może go modyfikować. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ma to ten skutek, że występując o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości W. gm. Z., wnioskodawca zadecydował o przedmiocie postępowania ze wszystkimi konsekwencjami, w tym o przedmiocie postępowań uzgodnieniowych, mających oparcie w przepisie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przedmiotem uzgodnienia był więc projekt decyzji o warunkach zabudowy dla całych wskazanych we wniosku działek nr [...],[...],[...],[...]. Rozpoznając więc sprawę organy uzgadniające nie były uprawnione do ingerencji w treść złożonego wniosku i musiały rozstrzygnąć o możliwości zabudowy terenu w granicach wskazanych we wniosku oraz w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwiony. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, pominięcie podniesionych zarzutów skarżącego i zupełny brak ustosunkowania się do nich, jak również niewyjaśnienie podstaw zajętego stanowiska. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FSP 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowić może samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie WSA podzielił ustalenia organów co do stanu faktycznego i przyjął, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w części położone są w terenie, który wg zapisów planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarezerwowano pod budowę drogi wojewódzkiej, a więc pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Tym samym WSA zawarł stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni nieusprawiedliwionym. Pozostałe zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym postanowień prawnie wadliwych (wydanych z naruszeniem prawa) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi i brak tym samym wyjaśnienia stronie skarżącej istoty postępowania uzgodnieniowego, w świetle petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, również nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Otóż w przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter bardzo ogólny i dotyczy wszelkich naruszeń procedury. Wobec tego od autora skargi kasacyjnej wymaga się powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z konkretnym /konkretnymi/ przepisami procesowymi. Z kolei w odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skarga kasacyjna winna wskazać, na czym polegało uchybienie obowiązkowi Sądu, wynikającemu z tego unormowania. Braki skargi kasacyjnej uniemożliwiają dokonanie oceny postawionych zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany skargą kasacyjną i nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie. Bezzasadność zarzutów mających oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracyjne a zaaprobowany przez WSA, stanowił podstawę subsumcji prawa materialnego, w tym art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wyżej wskazano, przedmiot postępowania uzgodnieniowego wyznaczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla całych działek nr ew. [...],[...],[...],[...]. Ponieważ droga wojewódzka nr [...] /z oznaczeniem [...]/ była przewidziana w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia 29 października 1992 r. Nr XXIV/61/1982 i powtórnie przyjętym uchwałą Rady Gminy w Z. Nr 26/90 z dnia 21 grudnia 1990 r., a także przedsięwzięcie to ujęte zostało w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r., dlatego zasadnym było wystąpienie Wójta o uzgodnienie projektu decyzji. Trafnie więc wskazał WSA, że organy uzgadniające nie naruszyły prawa, skoro droga wojewódzka przewidziana była w planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, ze zm./, a jej przebieg określony był i jest na działkach /częściach działek/ objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tych przyczyn, mimo trafnego stwierdzenia skargi kasacyjnej, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest źródłem prawa, zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.