I OSK 1213/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Wągrowca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 33/10 w sprawie ze skarg K. J. na uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 marca 1996 r. nr 15/96, 14 grudnia 2000 r. nr 64/2000 i 31 maja 2001 r. nr 22/2001 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i zmiany uchwały dotyczącej opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 33/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skarg K. J., stwierdził nieważność uchwały nr 15/96 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 marca 1996 r. zmienionej uchwałą nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. oraz uchwałą nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Wągrowiec. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w Wągrowcu uchwałą nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r. ustaliła miesięczną opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, w tym za przyrządzanie posiłków. W § 1 uchwały ustalono, iż powyższa opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola miejskie, w tym za przyrządzanie posiłków, wynosi określony procent najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, w zależności od czasu opieki w poszczególnych oddziałach: 5 % dla oddziałów "5 godzinnych (w przypadku korzystania przez dziecko z wyżywienia)" (pkt 1), 8 % w oddziałach "6-7 godzinnych" (pkt 2) oraz 10 % w oddziałach "8-10-godzinnych" (pkt 3). W § 2 określono, iż rodzice dzieci korzystających z wyżywienia wnoszą za nie opłatę obliczoną według dziennej stawki żywieniowej, która wynosi 100 % kosztów surowców zużytych do przyrządzenia posiłków, a dzienną stawkę żywieniową na okresy kwartalne ustalają dyrektorzy przedszkoli miejskich. Ponadto określono procentowy udział kosztu poszczególnych posiłków w dziennej stawce żywieniowej, jak również przewidziano, iż dzienna stawka żywieniowa może ulegać podwyższeniu maksymalnie o kwotę wynikającą ze wskaźnika wzrostu cen artykułów konsumpcyjnych ogłaszanego przez prezesa GUS. W § 3 określono sposób i termin uiszczania opłaty: "z góry do 15-go dnia każdego miesiąca". Następnie uchwałą nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. Rada Miejska zmieniła § 1 wyżej opisanej uchwały poprzez podwyższenie stawek procentowych najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, w zależności od czasu opieki w poszczególnych oddziałach: "7,5 % w oddziałach czynnych 5 godzin dziennie", "12 % w oddziałach czynnych 6-7 godzin dziennie", "15 % w oddziałach czynnych 8-10 godzin dziennie" oraz ustaliła wysokość opłaty w oddziale żłobkowym na 20 % najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Kolejną uchwałą nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r. Rada Miejska zmieniła § 1 wyżej opisanej uchwały poprzez dodanie na końcu tej jednostki redakcyjnej zdania: "W przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w punktach 1-4 opłata ulega obniżeniu o 50 % za drugie i każde następne dziecko". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrując skargi K. J., stwierdził ich nieważność w uzasadnieniu podnosząc, że uchwała z dnia 28 marca 1996 r. w brzmieniu zmienianym kolejnymi uchwałami z 2000 r. i z 2001 r. nie spełniała wymogów dotyczących zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego wynikających z przepisów obowiązujących w datach wprowadzenia zmian uchwały z 1996 r. Przechodząc do oceny materialnoprawnych zarzutów dotyczących zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podkreślił, że podstawę prawną ustalania opłaty stanowił przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który przewidując możliwość ustalania opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych odsyła do art. 6 pkt 1 powołanej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 1996 r. i uchwał zmieniających z 2000 r. i 2001 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329) w przywołanym przepisie użyto sformułowania "podstawy programowe", zaś w brzmieniu oryginalnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 95, poz. 1194) posłużono się zwrotem "minimum programowe". W świetle powołanych przepisów przedmiotowa opłata za przedszkola publiczne prowadzone przez gminę może być ustalana przez radę gminy tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową. Podstawa programowa wynosi nie mniej niż 5 godzin dziennie, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Podobnie kwestia ta była uregulowana w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 3 do wcześniejszej obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. Nr 14, poz. 131 ze zm.). Mając na uwadze brzmienie przywołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że kompetencja rady gminy do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych dotyczy ustalania przedmiotowych opłat tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową (minimum programowe) wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli przedszkole gminne realizuje jedynie podstawę programową, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Zaskarżona uchwała (w brzmieniu pierwotnym, jak i wynikającym z wprowadzonych zmian) przewiduje opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole miejskie "w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, w tym za przyrządzanie posiłków", określonego procenta w stosunku do najniższego wynagrodzenia pracowników ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Nadto w uchwale przewidziano odpłatność obliczoną według stawki żywieniowej, która wynosi 100% kosztów surowców zużytych do przyrządzenia posiłków, zaś dzienną stawkę żywieniową ustalają dyrektorzy przedszkoli miejskich. Taki zapis uchwały stanowi, zdaniem WSA, istotne naruszenie art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, a zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy ustalaniu omawianej opłaty należało szczegółowo wykazać, na jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa. Powinna precyzyjnie określić poszczególne świadczenia, a także to, co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalania odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W zaskarżonej uchwale przyjęto trzy stawki, które różnicuje tylko liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a kolejną stawkę dotyczącą żłobków dodano uchwałą zmieniającą z 2000 r. Nie określono przy tym charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych oraz ich jakości. Przyjęcie tak określonych stawek powoduje, że odpłatność z tytułu świadczenia tych usług przez przedszkola publiczne (miejskie) ma w istocie charakter stały. W związku z powyższym podkreślono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym". Podobnie, jak uchwała z 1996 r., wadliwe są, w ocenie Sądu I instancji, dwie kolejne uchwały zmieniające pierwszą z omawianych uchwał jedynie co do wysokości odpłatności określonej w procentach w stosunku do najniższego wynagrodzenia pracowników ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, jak i uzupełniające tę uchwałę o dodatkowe postanowienia. Sam sposób wprowadzenia uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę z 1996 r. do obrotu prawnego narusza zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego określone w wyżej przywołanej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Co więcej, zawarte w tych uchwałach rozwiązania odnoszą się do nieprawidłowo określonych opłat mających charakter stały, które to rozwiązanie jest niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Reasumując stwierdzono, że ustalenie przedmiotowej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to, jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Takie rozwiązanie zmusza też w istocie jej adresata (rodziców dzieci objętych świadczeniami przedszkoli publicznych) do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w danej miejscowości. W konsekwencji takiej regulacji doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina Miejska Wągrowiec, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, bądź uchylenia wyroku w całości i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni, wskutek której Sąd uznał, iż uchwały z 14 grudnia 2000 r. nr 64/2000 i z dnia 31 maja 2001 r. nr 22/2001 winny być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym; b) art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni, wskutek której Sąd uznał, że w przedmiotowych uchwałach opłaty za świadczenia udzielane w przedszkolach w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego mają charakter opłat stałych nie pozwalających na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe, co zmusza jej adresata do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo – wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole; c) art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c. poprzez błędne uznanie, że uchwała nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r. i uchwały ją zmieniające wykluczają możliwość swobodnego i wzajemnego ustalenia stosunku prawnego na zasadach ekwiwalentności świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu . nr 64/2000 oraz nr 22/2001 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenie przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Wągrowiec są aktami prawa miejscowego wydanymi w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty,. Ta regulacja prawna wyłącza możliwość przyjęcia stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92., na które powołuje się kasator, Sąd Najwyższy dokonując wykładni co do charakteru prawnego uchwały rady gminy w przedmiocie odpłatność za korzystanie z przedszkoli, oparł się o rozwiązania prawne przyjęte w art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425), w której to ustawie nie było w art. 14 ust. 5 zawierającego upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przepis ten wprowadzony został do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1996r. Z tego względu nie można odnieść stanowiska Sądu Najwyższego sprecyzowanego w wyżej wskazanej uchwale do zmienionego stanu prawnego, w tym zwłaszcza art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (...)". W badanej sprawie zastosowanie ma art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę prawidłowo dokonał wykładni tych przepisów prawa i zasadnie uznał opierając się na treści art. 4 ust.1 i art. 13 pkt.2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, że nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stwierdzić należy, że zarzut ten jest także nieusprawiedliwiony. W myśl tego przepisu opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. W przepisie art. 6 tej ustawy ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazana wyżej podstawa programowa wynosi zaś nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624). Sąd I instancji zasadnie uznał, że istotne naruszenie prawa polega na braku wykazania przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata. Uchwalając opłatę rada gminy powinna szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest pobierana , co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwał, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest nieodzowna dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń nie wymienionych w tym załączniku (np. za żywienie dzieci czy też naukę tańca, gimnastykę korekcyjną bądź języków obcych). Ponadto precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami a dyrekcją przedszkola (art. 353 i 487§2 kc). Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w uchwale w brzmieniu pierwotnym oraz po nowelizacji. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 p.p.s.a.