I OSK 663/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 866/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 866/10 oddalił skargę Gminy Miasta Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta Powiatu Ż. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu pozbawienia Zakładów [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ż. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², wydzielonej pod drogę publiczną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Starosta uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ż., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję Starosty Ż. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż na wniosek użytkownika wieczystego Zakładów [...] i na podstawie dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną oraz stwierdzono, że dla tej działki gruntu wygasa z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Wojewoda wskazał, że w rozstrzygnięciu powołanej decyzji podziałowej widnieje zapis, że działka ewidencyjna nr [...] pochodząca z większej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] S.A. wydzielana jest pod drogę publiczną. Wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy organu II instancji wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Żyrardowa Nr VIII/73/03 z dnia 24 kwietnia 2003 r. - działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w liniach rozgraniczających (12 m) drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 48 KD. W części opisowej planu brak jest wyraźnego zapisu określającego publiczny lub wewnętrzny charakter drogi dojazdowej. Jednak jej klasa i parametry, a także zapis w decyzji podziałowej "przeznaczonej pod drogę publiczną" zawierają sugestię o publicznym charakterze tej drogi w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczna gminną w drodze rokowań pomiędzy Zakładami [...] S.A. (obecnie [...] S.A.), a Prezydentem Miasta Ż., Starosta Powiatu Ż. na wniosek byłego użytkownika wieczystego podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. Ż. Biegła dokonując analizy danych przyjęła podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w na terenie miasta Ż. i sąsiednich miast przeznaczonych pod zabudowę usługowo - produkcyjną i usługową, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2007 – 2009 r. Strony postępowania nie zgłosiły zastrzeżeń do sporządzonej wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 866/10 oddalił skargę Gminy Miasta Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na ustaleniach faktycznych organu i dokonał kontroli zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. pod względem zgodności z prawem. Sąd doszedł do wniosku, że decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd przywołał art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podatkowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Appkication no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Trybunał wspomniał również, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Z projektu podziału działki nr [...] jednoznacznie wynika, że droga zlokalizowana na działce [...] będzie zapewniała dojazd do drogi gminnej właścicielom (użytkownikom wieczystym) kilku działek. Dlatego nie można uznać, że droga ta została wydzielona tylko dla właściciela. Droga ta jest połączona z ul. [...], a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Sąd podkreślił (podzielając pogląd wyrażony w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka), że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ż. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czego następstwem jest brak podstawy prawnej do obciążenia skarżącego obowiązkiem zapłaty odszkodowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy skarżący wykazał iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie własności działki wydzielonej pod drogę, a także b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaszło zdarzenie prawne uzasadniające powoływanie się w obrocie prawnym na przejście działki z mocy prawa na rzecz skarżącej gminy. W skardze kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie skupił się przede wszystkim na uzasadnieniu, że byłemu użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie. Nie to jest jednak zasadniczym problemem w tej sprawie. Podstawową kwestią jest prawidłowe ustalenie podmiotu na którym ciąży obowiązek wypłaty tego odszkodowania. Kwestia ta powinna być właściwie rozstrzygnięta w decyzji podziałowej przez organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości. Skoro w decyzji podziałowej nie ma takiego rozstrzygnięcia, to brak jest jakichkolwiek podstaw do obciążania gminy miasta Ż. obowiązkiem odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Miasta Ż. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 866/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 - ONSAiWSA z 2005 r. nr 6, poz. 120). Z kolei, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które umożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie własności działki wydzielonej pod drogę. Przechodząc do oceny tego zarzutu zauważyć należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo orzekł, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż istniały podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ż. przy. ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², wydzielonej pod drogę publiczną. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego to jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegający na braku podstawy prawnej do obciążenia skarżącego obowiązkiem zapłaty odszkodowania. W myśl art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Skutki prawnorzeczowe określone w tym przepisie dotyczą również działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Wówczas, w przypadku złożenia wniosku o podział przez użytkownika wieczystego nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego gaśnie w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę publiczną z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela (w przedmiotowej sprawie – na wniosek użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy na wniosek użytkownika wieczystego Zakładów [...] S.A. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta Ż. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Ż. przy ul. [...]. Na podstawie dokonanego podziału wydzielono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m² przeznaczoną pod drogę publiczną i z mocy prawa wygasło prawo użytkowania wieczystego tej działki. Skarżący nie podważa samego przyznania byłemu użytkownikowi wieczystemu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, ale kwestią sporną jest dla niego ustalenie podmiotu na którym ciąży obowiązek wypłaty ustalonego odszkodowania. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że na etapie postępowania podziałowego Gmina Ż. nie kwestionowała przejścia z mocy prawa na jej rzecz nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Fakt ten nie był kwestionowany przez Gminę Ż. również na etapie uzgodnień z byłym użytkownikiem wieczystym co do wysokości należnego odszkodowania. Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie niedoskonałości przepisu art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy działka wydzielona pod drogę gminną stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste. Po wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomość pozostaje wprawdzie własnością podmiotu publicznoprawnego, jednak nie zawsze będzie to podmiot właściwy, stosownie do brzmienia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W przedmiotowej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim przypadkiem. W celu doprowadzenia do stanu prawnego zgodnego z art. 2a ustawy o drogach publicznych, może okazać się niezbędne przeniesienie prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego w drodze odrębnej czynności cywilnoprawnej, np. zamiany, sprzedaży, darowizny. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie została poddana kontroli kwestia przejścia prawa własności na rzecz gminy, tylko badaniu poddana została sprawa przyznania odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego, którego dotychczasowy użytkownik został pozbawiony z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Niewątpliwie z dniem w którym decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stała się ostateczna, wygasło prawo użytkowania wieczystego działki [...] przeznaczonej pod drogę publiczną i za pozbawienie tego prawa użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę w drodze rokowań pomiędzy Zakładami [...] S.A. (obecnie [...] S.A.), a Prezydentem Miasta Ż. więc zasadne było ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, co znalazło swój wyraz w decyzji Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów procesowych ani przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.