II SA/Rz 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołań M. B. i R. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że decyzją organu pierwszej instancji zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce z o.o. "A." z siedzibą w R. pozwolenia na budowę odnośnie inwestycji pod nazwą: budynek użyteczności publicznej "B." z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., elektryczne, gazowa, tryskaczowa, wentylacji, klimatyzacji, oddymiania, c.o. wraz z infrastrukturą techniczną: sieci i przyłącza wodociągowe, kanalizacji i ciepłownicze, oświetlenie uliczne, przełożenie linii kablowych, przyłącze gazowe, drogi na działkach nr: 1051/3, 1051/4, 1053/1, 1054/1, 1054/2, 1054/3, 1054/4, 1055/1, 1055/2, 1056/1, 1056/2, 1057/1, 1057/2, 1058, 1059/1, 1060, 1061/2, 1061/3, 1062/2, 1063/1, 1063/2, 1063/3, 1064/1, 1064/2, 1064/3, 1065/1, 1065/2, 1065/3, 1065/4, 1067/1, 1067/2, 1067/3, 1067/4, 1067/5, 1069/1, 1069/2, 1069/3, 1070/1, 1070/2, 1070/3, 1071/2, 1072/10, 1072/69, 1072/127, 1072/151, 1072/168, 1072/193, 1072/198, 1072/199, 1072/200, 1072/201, 1072/202, 1072/204, 1072/205, 1072/206, 1072/208, 1072/209, 1072/210, 1072/211, 1072/212, 1072/213, 1072/214, 1072/215, 1072/216, 1072/218, 1570/1, 1072/207, 1573/1, 1573/2, 1675/1, 1675/2, 1675/3, 1072/217 oraz 1072/66 obr. [...] położonych przy ul. K. i K. w R. Od decyzji tej odwołania złożyli M. B. i R. P. W piśmie z dnia 28 lipca 2008r., działając imieniem R. P., jego pełnomocnik oświadczyła, iż cofa powyższe odwołanie i wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego. Z kolei w dniu 19 listopada 2009r. pełnomocnik Spółki z o.o. "A." przedłożył dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej (nr [...]) prowadzonej dla działki nr 1066 obr. [...] oraz odpisu z księgi wieczystej (nr [...]) prowadzonej dla działki 1068 obr. [...], z których wynika, iż M. B. i R. P. nie są już właścicielami wymienionych działek. W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, iż tak M. B., jak i R. P. nie przysługuje już przymiot stron niniejszego postępowania. W przypadku zaś, gdy odwołanie pochodzi od osób, które nie są stronami danego postępowania, obowiązkiem organu drugoinstancyjnego jest umorzenie postępowania. Oddzielne acz w istocie jednobrzmiące skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009r. złożyli R. P. i M. B., wnosząc w nich o uchylenie tej decyzji i zarzucając naruszenie art. 16, art. 137 oraz art. 138 KPA W uzasadnieniu podnieśli, że przez okres 2 lat trwały prace budowlane realizowane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś żaden z właściwych organów nie był w stanie wydać przez ten czas merytorycznego rozstrzygnięcia. Składający skargę zarzucili organowi drugiej instancji, że nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009r. sygn. akt II OSK 700/08, w którym nakazano Wojewodzie rozpoznanie odwołania R. P. od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślili, że w dacie złożenia odwołania przysługiwał im przymiot strony. Cofnięcie odwołania przez R. P. nastąpiło dopiero w dniu 28 lipca 2008r. Ich zdaniem, cofnięcie odwołania przez osobę, która nie była stroną (w ocenie organu) nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Wskazali, iż wprawdzie cofnięcie wniesionego środka zaskarżenia jest prawnie dopuszczalne, jednak wymaga zbadania przez organ pod kątem przesłanek z art. 137 KPA. Cofnięcie odwołania nie zwalnia zatem organu od obowiązku skontrolowania objętej nim decyzji w zakresie jej zgodności z prawem i interesem społecznym. Naruszeniem takiego interesu jest zdaniem składających skargę, umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewydawanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez okres ponad trzech lat a następnie umorzenie postępowania z uwagi na to, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, mimo, iż przymiot ten utracili już po złożeniu tego środka zaskarżenia. Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu niezastosowania się do zaleceń wyroku NSA z dnia 8 maja 2009r. organ podniósł, że przy wydawaniu decyzji obowiązany był uwzględnić aktualny stan prawny, a ten wkluczał rozpoznanie odwołań skarżących. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego kwestii ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006r. organ wskazał, iż jest ona uregulowana szczegółowo przez Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta w myśl § 2 powołanego przepisu dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie objętej skargą decyzji (postanowienia) następuje w razie stwierdzenia uchybień z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej następnie P.p.s.a. tj: naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozstrzygając sparwę sąd nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza że jest uprawniony do oceny sprawy w jej całokształcie. Wskazuje na to regulacja art. 134 P.p.s.a. Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż organ drugiej instancji dopuścił się w niej naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. obliguje do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego. Ocenie Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. umarzająca postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami M. B. oraz R. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2006r., która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała Spółce z o.o. "A." z siedzibą w R. pozwolenia na budowę obiektu użyteczności publicznej "B." wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną. Podkreślić należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 KPA, stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m. in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 KPA), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 KPA). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem - według art. 81 KPA - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Naruszenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi wadę procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, która w świetle tego przepisu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowi podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jak wynika z rozdzielnika stanowiącego załącznik skarżonej decyzji stronami niniejszego postępowania Wojewoda uczynił m. in. następujące osoby: F. R., W. B., A. B., K. B., A. B., F. B., A. B., A. C., B. G., J. G., G. K., L. M., M. M., P. M., J. O., W. O., F. O., T. R., K. S., F. T., Z. T. i J. W. Ze znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji wypisów z rejestru gruntów wynika, iż osoby te są współwłaścicielami (współwładającymi) działką nr ewid. 1060 położoną w R., na której to działce zgodnie z wnioskiem i decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006r. miała być realizowana zamierzona przez inwestora inwestycja. Niewątpliwie więc w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) przysługiwał wymienionym podmiotom przymiot strony przedmiotowego postępowania. Z ustaleń Sądu wynika tymczasem, że F. R. oraz F. B. zmarli odpowiednio w dniu 5 czerwca 2005r. oraz w dniu 18 maja 2006r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...] oraz nr [...]), a zatem rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zostało skierowane do zmarłych. Nadto ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu drugiej instancji skierowanej do następujących osób: W. B., A. B., K. B., A. B., A. B., A. C., B. G., J. G., G. K., L. M., M. M., P. M., J. O., W. O., F. O., T. R., K. S., F. T., Z. T. i J. W. wynika, iż doręczenie nastąpiło do rąk W. M. jako pracodawcy wyżej wymienionych. Tymczasem w związku z podjętymi przez Sąd czynnościami ustalono, że pod adresem: [...], na który zaadresowana została decyzja organu drugiej instancji skierowana do tychże osób nie mieszka żadna z nich. W tej sytuacji koniecznym staje się ustalenie prawidłowych adresów zamieszkania (miejsc pobytu) wymienionych, następnie ponowne rozpoznanie odwołań R. P. i M. B. od decyzji organu pierwszej instancji oraz doręczenie wyżej wymienionym zapadłej w sprawie nowej decyzji. Udział w postępowaniu odwoławczym organ winien także zapewnić ustalonym przez Sąd następcom prawnym zmarłych F. R. oraz F. B. Z uwagi na charakter niniejszego orzeczenia - uchylenie objętego skargami rozstrzygnięcia - Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zawartych w nich zarzutów, bowiem byłoby to na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Z podanych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 §1 KPA.