VII SA/Wa 1628/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w S. (przy granicy z działką nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2009 r. J. G. (aktualna właścicielka działki nr [...]) wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki ww. kurnika. Jako podstawę wznowienia wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jej ocenie fakt zmiany ustawodawstwa, które obecnie umożliwia przeprowadzenie procedury legalizującej samowolę budowlaną, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niemożność rozbiórki ze względów gospodarczych i przeprowadzenia indyków do innych pomieszczeń - są nowymi okolicznościami, które uzasadniają uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy kurnik stoi 20 lat w jej ocenie obowiązek rozbiórki winien ulec przedawnieniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że J. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie można przyjąć, że o istnieniu nowych okoliczności dowiedziała się w związku i po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (doręczone zostało pełnomocnikowi w dniu 4 grudnia 2009 r.). W zakresie powołanych przez J. G. zmian w Prawie budowlanym, organ I instancji wyjaśnił, że decyzja ostateczna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w dniu [...] maja 1999 r. Natomiast przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), umożliwiające legalizację samowolnie budowanych lub wybudowanych obiektów budowlanych, weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W ocenie organu ww. przepisy są powszechnie obowiązującymi, o których skarżąca wiedziała, tym bardziej, że inne postępowanie, w którym była stroną, prowadzone było na podstawie tych zmienionych przepisów (art. 48 i nast. Prawa budowlanego). W zakresie powołanych okoliczności polegających na niemożności wykonania rozbiórki ze względów gospodarczych, a także ze względu na niemożność przeprowadzenia indyków do innych pomieszczeń, organ I instancji ustalił, że J. G. powoływała się już na te okoliczności w podaniu z dnia 7 marca 2002 r. o wznowienie postępowania, wniesionego przez jej pełnomocnika. Rozpatrując to podanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], (utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...]), odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją decyzją z dnia [...] maja 1999 r. Ponadto w zażaleniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2002 r. J. G. powoływała się na ww. okoliczności. W ocenie organu I instancji J. G. o podnoszonych w podaniu z dnia 29 grudnia 2009 r. okolicznościach wiedziała już co najmniej w 2002 roku i nie można ich uznać za nowe. Natomiast chęć ewentualnej "legalizacji" obiektu objętego nakazem rozbiórki zdaniem organu nie jest przesłanką stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. W etapie pierwszym (tzw. wstępnym) organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Natomiast etap drugi (tzw. właściwy) obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych. W postępowaniu tym organ administracyjny zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. bada czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie organu II instancji odnosząc się do powołanych przez J. G. w trakcie postępowania wznowieniowego "nowych okoliczności faktycznych i prawnych" wskazał, że nie mogą stanowić przesłanki, z której można wywodzić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki kurnika. Względy ekonomiczne czy organizacyjne funkcjonowania przedsiębiorstwa nie są przesłankami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które stanowiłby podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie pozwala stwierdzić, że podanie z dnia 29 grudnia 2009 r. w przedmiocie żądania wznowienia postępowania zostało złożone przez skarżącą z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 11 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, tj. że przeprowadzenie rozbiórki jest niemożliwe podczas gdy indycznik jest zajęty, a na przymusowy ubój zwierząt wymagane jest zezwolenie innego organu. Ponadto w skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 148 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania po upływie ustawowego terminu, podczas gdy wskazywane przez nią okoliczności i podstawy wznowienia ujawniły się i zostały wskazane w terminie nakazującym merytorycznie rozpoznać jej wniosek; oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, iż okoliczności jakie przytacza skarżąca jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego nie stanowią przesłanek do jego wznowienia, podczas gdy prawidłowo oceniając sprawę dojść należy do wniosków przeciwnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednak prowadząc postępowanie wznowieniowe, jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej wniosku, organ administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek ten spełnia wszystkie wymagania formalno-prawne, w tym m.in. czy wniosek opiera się na podstawach wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i czy został wniesiony w terminie o jakim mowa w art. 148 k.p.a. W zależności od tych ustaleń organ administracyjny bądź na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie bądź na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że "nowe okoliczności faktyczne i prawne", na które powołuje się w swoim wniosku J. G., nie mogą stanowić przesłanki, z której można wywodzić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki kurnika. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że organ administracyjny już na wstępnym etapie badania wniosku wznowieniowego może odmówić wznowienia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie może zapaść m.in. w przypadku gdy z treści wniosku jasno wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia. W takim przypadku zasadne jest zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. - tak jak to uczyniły organy administracyjne w niniejszej sprawie. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym. Zgodnie z tym stanowiskiem organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, w przypadku gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania upłynął (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 938/09, publ. LexPolonica nr 2265252 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LexPolonica nr 2011952 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści przedmiotowego wniosku J. G. powołuje się w nim na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z treści tego przepisu, prawidłowe powołanie się na przesłankę wznowieniową w nim zawartą, wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków. A zatem nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. LexPolonica nr 2393208 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie powyższy warunek nie został spełniony, ponieważ w sposób oczywisty z twierdzeń J. G. zawartych w jej wniosku o wznowienie, jak również z podniesionych przez nią w skardze zarzutów, nie wynika by "nowe okoliczności", na które powołuje się skarżąca, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki i mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Z tego względu nie można wywieść tezy, że w dacie wydania decyzji ostatecznej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki istniały nowe okoliczności nieznane organowi. Brak jest więc związku między żądaną podstawą wznowienia a treścią decyzji rozbiórkowej. Jako "nowe okoliczności" J. G. wskazała na: zmianę ustawodawstwa, które obecnie umożliwia przeprowadzenie procedury legalizującej samowolę budowlaną, to że wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na niemożność rozbiórki ze względów gospodarczych i przeprowadzenia indyków do innych pomieszczeń. W ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo stwierdziły, że podniesione przez skarżącą ww. okoliczności nie stanowią przyczyn wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnoszona przez skarżącą okoliczność zmiany ustawodawstwa (umożliwiającego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego) nastąpiła w 2003 roku, a więc po prawie 4 latach po wydaniu decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki. Co prawda ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 7 ust. 2 przewidywała możliwość zastosowania nowych przepisów, w tym art. 48 ust. 2 przewidującego możliwość przeprowadzenia legalizacji, jednak mogło to mieć miejsce w stosunku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został spełniony, ponieważ postępowanie o nakazie rozbiórki kurnika zostało zakończone w dniu [...] maja 1999 r. ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nowelizacja weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Ponadto powoływanie się przez skarżącą na okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, ponieważ pomiędzy tą okolicznością a decyzją o nakazie rozbiórki brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego. Przesłanki wznowieniowej nie stanowi także wskazana przez skarżącą niemożność rozbiórki kurnika ze względów gospodarczych i przeprowadzenia indyków do innych pomieszczeń. Trudno przypuszczać, że w przeciągu ponadto 10 lat jakie upłynęły od czasu wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w przedmiotowym kurniku prowadzony jest chów tych samych indyków i w tym czasie brak było możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek działań organizacyjnych umożliwiających wykonanie obowiązku rozbiórki kurnika. Nie mogą więc takiej przyczyny stanowić problemy organizacyjne związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, na co słusznie w swojej decyzji zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tego też względu nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że ten nie ustosunkował się do ww. zarzutu podniesionego w odwołaniu. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi podnoszony zarzut niemożność rozbiórki kurnika co do zasady może co najwyżej być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do jej wznowienia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ten zarzut nie może być kontrolowany w postępowaniu wznowieniowym. Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania przez organy administracyjne, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Wbrew stanowisku strony skarżącej wskazanym w piśmie wyjaśniającym z dnia 23 marca 2010 r. skierowanym do organu I instancji nie można uznać, że J. G. dowiedziała się o podnoszonych w swoim wniosku "nowych okolicznościach" po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 967187,52 złotych. Z akt administracyjnych wynika, że podczas kontroli w dniu 29 października 2009 r. oświadczyła, że zamierzała złożyć wniosek o legalizację kurnika. Należy mieć na względzie, że przepisy umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Są to przepisy powszechnie obowiązujące. A zatem należy przyjąć, że to w dniu ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 10 maja 2003 r. skarżąca dowiedziała się dokonanej nowelizacji Prawa budowlanego, która umożliwiła w przypadku spełniania określonych warunków przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ponadto już w pierwszy wniosku o wznowienie postępowania z dnia 7 marca 2002 r. J. G. wskazywała, że wykonanie nakazu rozbiórki kurnika zakłóci funkcjonowanie jej przedsiębiorstwa i na wynikające z rozbiórki skutki ekonomiczno-gospodarcze. W zakresie okoliczności złożenia wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek inwentarski - kurnik (indycznik), co prawda nie upłyną miesięczny termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., to powyższa okoliczność nie ma w ogóle wpływu na wynik sprawy, ponieważ okoliczność ta nie istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Niezależnie od powyższych ustaleń wskazania wymaga, że nawet gdyby skarżąca powołała się w swoim wniosku prawidłowo na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to i tak w związku z treścią art. 146 § 1 k.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], o nakazie rozbiórki nie podlegałaby uchyleniu z uwagi na upływ okresu pięciu lat od dnia jej doręczenia D. i B. G. -poprzednikom prawnym J. G.. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku