II SA/Ol 823/10

Dnia 4 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 roku sprawy ze skargi D. S. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - odmowy wznowienia postępowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. S. i Z. S. solidarnie kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4/ zarządza zwrot skarżącym D. S. i Z. S. solidarnie kwotę 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. s. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni, bezodpływowego zbiornika na ścieki, dwóch zbiorników zbożowych BIN z płytami fundamentowymi, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz studni kopanej na działce nr "[...]" w "[...]", gmina A. Następnie D. S. i Z. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją. Wnioskodawcy podnieśli, że jako osoby, którym z uwagi na bycie właścicielem działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów przysługuje status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją, bez własnej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wspomnianego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że budynki wnioskodawców położone są około 100 m od planowanej inwestycji, a zatem odległości planowanej inwestycji są dużo większe niż te określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego czyli strefa wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu określona jest przede wszystkim przepisami wspomnianych wyżej rozporządzeń, a te według niego na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały naruszone. Organ powołując się na art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niedopuszczalność wznowienia postępowania przez fakt, że żądanie wznowienia przedłożyły osoby nie będące stronami w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli, działając przez swojego pełnomocnika, D. i Z. S.. Zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz uchylenie decyzji ostatecznej Starosty z dnia "[...]" oraz wydanie ewentualnych innych orzeczeń niezbędnych do dalszego i merytorycznego procedowania w sprawie postępowania wznowionego na podstawie postanowienia. W odwołaniu podniesiono naruszenie przepisów o właściwości organu orzekającego o wznowieniu postępowaniu tj. art. 149 § 3 kpa oraz szeregu innych wskazanych regulacji prawnych ustaw, rozporządzenia, a także dyrektywy, poprzez błędne zastosowanie wspomnianego przepisu i wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania przez organ I instancji, pomimo, iż w sprawie powinno dojść do przekazania orzekania o wznowieniu postępowania organowi wyższego stopnia z uwagi na przedmiot tego postępowania, który dotyczy nieuprawnionej działalności Starosty w postaci niedopuszczenia wnioskodawców do udziału w charakterze stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wskutek pominięcia wpływu wskazanych ustaw na określenie kręgu stron (obszaru oddziaływania) lub niezgodnego z Konstytucją ograniczenia kręgu podmiotów mających interes prawny w przyznaniu im statusu strony. W odwołaniu podkreślono, że budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza się bowiem każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy konkretnego obiektu. Przepisami odrębnymi zaś, które determinują krąg stron postępowania są związane z obiektem budowlanym przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, jak również inne ustawy. Zdaniem strony odwołującej się już sam fakt uciążliwości potencjalnej inwestycji B. S. wymaga nie tylko dopuszczenia wnioskodawców do stosownego postępowania ale również uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również na § 25 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A, zgodnie z którym w obszarze objętym postępowaniem pozwoleniowym oraz sąsiadującym dopuszcza się jedynie realizację usług nieuciążliwych. Ponadto strona odwołująca wskazała na konieczność sporządzenia dla inwestycji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na dużą skalę tej inwestycji. Podkreślono również, że nawet gdyby organ uznał przywołane zarzuty za niezasadne to i tak trzeba stwierdzić, że wnioskodawcy powinni brać udział w postępowaniu z uwagi na fakt, iż katalog stron (obszaru oddziaływania) wyznaczają oprócz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, również przepisy innych ustaw, a ograniczenie katalogu stron jako sprzeczne z Konstytucją RP, implikuje winę organu w niedopuszczeniu wnioskodawców do udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Na etapie udzielenia pozwolenia na budowę przepisem takim jest dyspozycja art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Jeżeli z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i wówczas sąsiedzi są stronami postępowania administracyjnego. Wskazano, że przepisami odrębnymi oraz regulującymi uciążliwość obsady inwentarza w obiektach inwentarskich jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 90 tego rozporządzenia chów lub hodowla zwierząt w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenie objętym formami ochrony przyrody – w liczbie do 40 DJP nie wymagają raportu ani decyzji środowiskowej. Wskazano, że projektowana chlewnia objęta zaskarżoną decyzją jest obliczona na 36,20 (DJP). Dla takiej wielkości obsady inwentarza zaś nie ma normy prawnej, która wyznaczałaby ograniczenia dla sąsiedniej nieruchomości, tym samym brak jest podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu. W decyzji podkreślono, że w projekcie zagospodarowania działki zachowano wszelkie wymagane odległości, w tym te określone przepisami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję wywiedli, działając przez pełnomocnika, D. i Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia "[...]" oraz o wstrzymanie przez Wojewodę wykonania decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę chlewni, a w przypadku nie wstrzymania wykonania tej decyzji przez organ, wniesiono do tut. Sadu o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wspomnianej decyzji. W skardze zarzucono: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89 poz. 414) w zw. z art. 3 pkt 20 w/w ustawy w związku z innymi wskazanymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego - poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w nie przyznaniu skarżącym statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy na inwestora nałożone są ograniczenia związane m. in. z nieruchomością skarżących i wynikające z przepisów innych aktów normatywnych niż Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać rolnicze i ich usytuowanie - co implikuje z mocy prawa status strony skarżących; b) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy w związku z § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877) lub innymi jego przepisami - poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w nie przyznaniu skarżącym statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy na inwestora nałożone są ograniczenia wynikające z § 12 wspomnianego Rozporządzenia, a związane m.in. z nieruchomością skarżących (projektowana budowla rolnicza powinna być odizolowana od przyległych terenów pasami zieleni średnio i wysokopiennej) - co implikuje z mocy prawa status strony skarżących; c) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 w/w ustawy w związku z § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877) - poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w nie przyznaniu skarżącym statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy na inwestora nałożone są ograniczenia wynikające z § 11 w/w Rozporządzenia, a związane m.in. z nieruchomością skarżących (projektowana budowla rolnicza powinna być lokowana na kierunku wiatru najrzadszego dla otoczenia sąsiadującego z inwestycją inwestora) - co implikuje z mocy prawa status strony skarżących; d) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 i 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w udzieleniu Inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wymogi § 11 i 12 w/w rozporządzenia nie były dochowane, a zatem organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na zasadzie ust. 3 art. 35 w/w ustawy; e) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) w zw. z § 21 i § 25 pkt 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo z dnia 21 lutego 2003 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi i uznanie, że sporna budowla spełniała wymagania prawa budowlane o, w tym planu zagospodarowania Gminy Działdowo,w sytuacji gdy inwestycja narusza § 21 i § 25 kt 3 Miejscowego Planu, tj. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na zasadzie ust. 3 art. 35 w/w ustawy; f) art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1, art. 67 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227) w zw. z § 24 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 56 poz. 344) oraz § 3 pkt 90 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573 z późno zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w udzieleniu pozwolenia na budowę Inwestorowi pomimo braku decyzji środowiskowej i raportu w przedmiocie oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy obowiązek ich sporządzenia można wywodzić ze wskazanych wyżej aktów normatywnych, a zatem organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na zasadzie ust. 3 art. 35 w/w ustawy; g) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 i art. 25 pkt 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo z dnia 21 lutego 2003 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, gdy sporna budowla jest uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości i będzie zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich (domu jednorodzinnego) ponad przeciętną miarę, wynikającą ze stosunków miejscowych i planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 140 i 144 k.c., a zatem nie wypełnia wymogów prawidłowego projektu, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na zasadzie ust. 3 art. 35 ww. ustawy; h) art. 2 Konstytucji RP (ochrona praw nabytych) - poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie w najbliższym sąsiedztwie skarżących do realizacji inwestycji, która w istotny sposób wpływa na wartość rynkową domu jednorodzinnego posadowionego na działce zabudowanej (zaniżając jej wartość) w sytuacji, gdy przepis tego artykułu zabrania w istocie pogarszania sytuacji skarżących - co implikuje z mocy prawa ich ochronę; i) art. 32 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżących do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wymaga tego zasada równości praw wobec obywateli i równego ich traktowania przez tenże przepis, a nie zachodzą podstawy do jego niezastosowania z przyczyn, o których mowa w punktach wskazanych w niniejszej skardze; 2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie: a) 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 1 pkt 4 kpa - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie mają statusu strony, a zatem nie mogli domagać się wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak statusu strony nie przesądza o bycie postępowania wznowieniowego; b) 149 § 3 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uznania interesu prawnego skarżących oraz wznowienia postępowania w sytuacji, gdy interes prawny skarżących znajduje uzasadnienie w wielu przepisach odrębnych, o których mowa w niniejszej skardze, a zatem zachodziła podstawa do skorzystania z dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa (nie branie udziału w postępowaniu przez strony bez ich winy); c) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z 149 § 3 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie wskutek niewłaściwego zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a. i niedopuszczenie Skarżących jako stron do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wymagają tego przepisy licznych aktów odrębnych oraz zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania; d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie się przez organ niedokładnej i dowolnej (a nie swobodnej) oceny stanu faktycznego oraz nie wyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego konsekwencją było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia i wadliwe uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, a także nie pogłębienie zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżących stroną postępowania powinny być wszystkie podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do terenu w otoczeniu inwestycji (obiektu budowlanego), na którą to inwestycję nałożone są ograniczenia normatywne związane z tym otoczeniem lub samodzielne, a wynikające z przepisów odrębnych prawa powszechnie obowiązującego. Według strony zatem budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora - a właścicielom sąsiednich nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania stosownych pozwoleń budowlanych. Ponadto skarżący podnieśli, że w świetle regulacji zamieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz po przeanalizowaniu wniosku o uzyskanie pozwolenia budowlanego, na działkę inwestora zostały nałożone ograniczenia wynikające z planu, których ocena w zakresie statusu mieszkalnego zabudowy zagrodowej oraz oceny potencjalnej uciążliwości inwestycji dla sąsiadów zależała od kwalifikacji informacji przekazywanych m.in. przez skarżących, a tym samym implikowała dopuszczenie ich jako strony do postępowania w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Według skarżących bezzasadnie zawężając krąg stron, organ nie mógł z oczywistych powodów pozyskać tych informacji, a zatem postępowanie zostało przeprowadzone błędnie i uchybiło przepisowi art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego skarżący podnoszą, że już sam fakt nałożenia w planie obciążeń implikuje obligatoryjność nadania statusu stron skarżącym jako właścicielom otaczających inwestycję gruntów. Strona skarżąca wskazała również, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji z uwagi na występujące i dominujące wiatry oraz sam fakt potencjalnej uciążliwości inwestycji dla jej otoczenia, narusza w sposób rażący art. 144 kc i art. 140 kc. Podniosła również, że obsada i liczba DJP został według niej ustalona dla inwestora w sposób zaniżony. Ponadto według skarżących w sprawie powinien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ podniósł, że niezrozumiały jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 11 i 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, bowiem treść tych przepisów dotyczy budowli rolniczych uciążliwych, a tymczasem przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest inwestycją o charakterze uciążliwym. Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym inwestycji zachowano wszystkie wymogi i odległości wynikające z przepisów szczególnych, co pozwala stwierdzić, że inwestycja ta nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość i skarżącym nie przysługuje legitymacja strony postępowania w myśl przepisu wynikającego z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2010r. skarżący uznali wnioski przedstawione przez organ za całkowicie bezzasadne. Według skarżących uciążliwość przedmiotowej inwestycji została wykazana w skardze, w związku z czym argumentacja jakoby organ był zwolniony z poszanowania § 11 i 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jest niezrozumiała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja zapadła w I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia B. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 36,20 DJP, bezodpływowego zbiornika na ścieki, dwóch zbiorników zbożowych BIN z płytami fundamentowymi, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz studni kopanej w "[...]". Starosta, orzekając w trybie art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania, gdyż uznał, że D. i Z. S. – wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy te stoją na stanowisku, że o braku przymiotu strony w tym postępowaniu przesądzają odległości między budynkami mieszkalnymi skarżących a planowaną inwestycją, które odpowiadają wymogom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji, należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ administracji władny jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Kpa (Dz. U. 00, Nr 98, poz. 1071), w myśl którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z brzmienia tego przepisu wynika tylko forma rozstrzygnięcia, natomiast nie wynikają jego przesłanki. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa lub art. 145a § 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o wznowienie będzie miała miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania, w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, natomiast niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wydanie 7, str. 668). Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt. I SA/Łd 1843/96, niepublikowany). Przywołać należy również wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r. sygn. akt SA/Rz 606/97 (opublikowany ST 1997, nr 11,s. 62, wraz z glosą Z. Czarnika i Z. Sawuły), w którym wyrażono pogląd, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej art. 145 § 1 Kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 402/05 (LEX nr 198867), formułując następującą tezę, iż odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeżeli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. Dalej idący pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (LEX nr 4347). W orzeczeniu tym NSA wskazał, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny kontynuował, np. w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, publ.: LEX nr 437529, w wyrokach z dnia 28 maja 2008 r. sygn akt II GSK 149/08 i z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do przedstawionych powyżej reguł procesowych, pomimo że D. i Z. S. w złożonym wniosku o wznowienie postępowania wskazywali, że są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu(art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) zakończonym decyzją Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę. Reasumując, gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim bowiem przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, jest natomiast decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa tj. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego M.Jaśkowiak i A.Wróbel; Zakamycze 2005 str. 882, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.XII.2007 r. II OSK 1631/06 nie publ.). Rozpoznając ponownie sprawę Starosta powinien przede wszystkim rozpatrzeć wniosek D. i Z. S. o wznowienie postępowania według przedstawionej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że dla prawidłowego ustalenia stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w każdym przypadku takiego postępowania organ zobowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanego obiektu. Stronami takich postępowań są bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r., Nr 207, poz. 2016): inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Bez wątpienia do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) ale także inne regulacje prawne wprowadzające związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu położonego w otoczeniu obiektu, takie jak np. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska. Samo więc zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Podobnie nie zaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Tak więc organ musi mieć na uwadze, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. (por. wyrok z dnia 9 października 2007r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II OSK 1321/06). Jednocześnie trzeba wskazać, że nawet jeśliby w wyniku wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji okazało się, że D. i Z. S. należy zakwalifikować jako strony postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, nie oznacza to automatycznie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana wadliwie. Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny ocenić tej kwestii. Podobnie na tym etapie nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez skarżących. Przede wszystkim niezbędne bowiem jest przeprowadzenie prawidłowego postępowania administracyjnego w sprawie we wskazanym przez Sąd zakresie. To właśnie na gruncie tego postępowania możliwe będzie zbadanie okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą oraz weryfikacja ich zasadności w sprawie. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie przyznał kosztów zastępstwa procesowego w kwocie wnioskowanej w skardze, uznając, że stopień trudności sprawy a także takie okoliczności jak nie zapoznanie się pełnomocnika skarżących z aktami sprawy i jego nieobecność na rozprawie nie uzasadniają przyznania wnioskowanych kosztów w żądanym zakresie. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 225 ppsa Sąd w pkt 4 orzekł o zwrocie skarżącym kwoty nadpłaconego wpisu.