II GSK 320/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Op 533/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Op 533/10, oddalił skargę A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] października 2004 r. do [...] stycznia 2006 r. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 71, poz. 609), A. S. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] października 2004 r. do [...] stycznia 2006 r. w związku z jednoczesnym prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej i przebywaniem na urlopie wychowawczym. Rozpatrują wniosek, organ stwierdził, iż na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznym oraz ustawy – Prawo bankowe nie można umorzyć należności z tytułu składek opłaconych przez stronę. Żądanie umorzenia opłaconych składek uznał za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie. Odrębną zaś decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 4 ust. 2 wymienionej ustawy, organ umorzył odsetki za zwłokę i zaliczył nadpłatę na poczet zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ argumentował, że postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie w sytuacji gdy ta ma swój "przedmiot". Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę A. S. na tę decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne skarżąca oparła na regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe, zgodnie z którą na wniosek płatnika składek, który w okresie od 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy zgłaszał ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1 (o systemie ubezpieczeń społecznych) i jednocześnie przebywającego na urlopie wychowawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza w całości lub w części należności z tytułu nieopłaconych składek na te ubezpieczenia należnych za tego ubezpieczonego w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności lub współpracy przy tej działalności za okres, w którym ubezpieczony przebywał na urlopie wychowawczym. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się umorzenia należności, które zostały w całości uiszczone, dlatego też nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. Żądanie strony było więc bezprzedmiotowe i postępowanie w sprawie zostało prawidłowo umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu art. 2 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie znalazł podstaw do wystąpienia, w trybie w art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe z Konstytucją. A. S. wystąpiła ze skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 105 k.p.a. i uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie dotyczące wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne jest bezprzedmiotowe; - art. 193 Konstytucji RP, poprzez odstąpienie od zadania pytania prawnego odnośnie niekonstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej oraz wskazała, że powoływane przez organ i Sąd I instancji przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy Prawo Bankowe naruszają postanowienia Konstytucji RP w zakresie zasady równości i demokratycznego państwa prawa (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. Wywołana wniesioną skargą kasacyjną kontrola zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, uzasadnia twierdzenie, że Sąd I instancji orzekając w sprawie ze skargi A. S. na decyzję ZUS Oddział w O. umarzającą, wobec jego bezprzedmiotowości, postępowanie w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] października 2004 r. do [...] stycznia 2006 r., rozpoznał sprawę która nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji doszło do sytuacji, orzekania przez WSA w O. w sprawie, w której droga sądowa przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Jakkolwiek faktem jest, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była przywołana wyżej decyzja ZUS, a z przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, to jednak podkreślić należy, że kontrola sądowadministracyjna (właściwość sądów administarcyjnych) wyłączona jest w sprawach wymienionych w art. 5 p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie w odniesieniu do szczegółowo określonych w nich spraw. Typowy więc przykład ziszczenia się przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi w sprawie nienależącej do zakresu kognicji sądów administracyjnych. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Abstrahując od kwestii dotyczącej okoliczności towarzyszących uchwaleniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe, w tym również celów zawartej w niej regulacji oraz epizodycznego jej charakteru, a także od wyraźnie widocznych wadliwości postępowania prowadzonego przed organami ZUS w sprawie z wniosku A. S. z dnia [...] lutego 2010 r., wyrażającymi się w trybie jego załatwienia odrębnymi decyzjami oraz w treści pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. odnośnie trybu ich zaskarżenia, które jak się wydaje skutkowały uznaniem się przez WSA w O. za właściwy do orzekania w sprawie ze skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym w I instancji, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest jednak właściwy do orzekania w sprawach kontroli zgodności z prawem decyzji wydawanych na podstawie art. 4 (urlop wychowawczy) przywołanej ustawy, ani też decyzji wydawanych na podstawie art. 3 (urlop macierzyński). Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., na wniosek płatnika składek, który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłaszał ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, i jednocześnie pobierającego zasiłek macierzyński lub zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego z innego tytułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek na te ubezpieczenia, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek, który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłaszał ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, i jednocześnie przebywającego na urlopie wychowawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza w całości lub w części należności z tytułu nieopłaconych składek na te ubezpieczenia. Ponadto, z ust. 2 i ust. 3 art. 4 przywołanej ustawy wynika, że na wniosek płatnika składek, pobrane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odsetki za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, o których mowa w ust. 1, podlegają umorzeniu, a jeżeli w wyniku umorzenia odsetek za zwłokę powstała nadpłata, zalicza się ją na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych składek, a w razie ich braku - zwraca płatnikowi składek. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 3, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję, w której określa wysokość umorzonych należności oraz kwoty podlegającej zaliczeniu lub zwrotowi, jeżeli powstała nadpłata, o której mowa w art. 3 ust. 2. Od decyzji tej, zgodnie z ust. 2 art. 5, przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w art. 83 ust. 2, 3 i 5-7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazany tryb odwoławczy, ma odpowiednie zastosowanie do zwrotu nadpłaty, o której mowa w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. Z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, – tj. ustawy systemowej – do stosowania których ustawodawca odsyła w sprawach uregulowanych w przepisie art. 5 ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. wynika, że; - od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 ); - odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3); - odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę (art. 83 ust. 5); - jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (art. 83 ust. 6); - jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem (art. 83 ust. 7). Akcentując w analizowanym zakresie fakt konsekwentnego operowania przez ustawodawcę na gruncie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. siatką pojęciową tożsamą z tą, która występuje na gruncie przywołanych przepisów ustawy systemowej, do stosowania których odsyła, co odnieść należy do pojęcia instytucji "odwołania" oraz "sądu właściwego" wywieźć z powyższego należy, że w rozumieniu przywołanej regulacji, w odniesieniu do określonych w niej spraw, sądem właściwym jest sąd powszechny. W tym też kontekście podkreślić należy, że zakres odesłania zawartego w przywołanym przepisie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. nie obejmuje przepisu art. 83 ust. 4 ustawy systemowej. Zgodnie z tym przepisem, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Konsekwencją przywołanej regulacji jest to, że decyzje ostateczne, o których w niej mowa podlegają kontroli zgodności z prawem realizowanej przez sądy administracyjne. Jakkolwiek przy tym faktem jest, że na gruncie regulacji zawartej w przepisach art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe mowa jest o umarzaniu składek - podobnie jak i na gruncie ustawy systemowej - to jednak decyzje podejmowane w tych sprawach nie mają charakteru rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego wyrażającego się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy, którego istotą jest to, że stwierdzenie występowania okoliczności odpowiadających takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Wprost wynika to z przywołanych wyżej przepisów ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe, na gruncie których ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem formułującym normę nakazu wyznaczającą konkretny kierunek rozstrzygnięcia i jego treść - "Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza" albo "podlegają umorzeniu". W ramach wskazanego uznania administracyjnego podejmowane są zaś, poddane kontroli sądów administracyjnych, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem zasad i kryteriów określonych w ust. 2 – 4, tj. w: przypadkach ich całkowitej nieściągalności; w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; w przypadkach uwzględniających przesłanki uzasadniające ich umorzenie, w tym ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawach szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że umarzanie należności z tytułu (opłaconych; nieopłaconych) składek na ubezpieczenie społeczne, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe podlega regulacji szczególnej zdeterminowanej realizacją konkretnego i szczegółowego jej celu, przy uwzględnieniu adekwatnej dla jego osiągnięcia metody działania. Oznacza to więc, że nie mają do niego zastosowania zasady i tryb postępowania określone w przywołanych przepisach ustawy systemowej, co w konsekwencji, wyłącza również kognicję sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. W związku z powyższym, skarga A. S. podlegała odrzuceniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji postanowienia.