I OSK 138/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 731/10 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] września 2006 r. r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 731/10 po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży orzekł, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 2 zdanie drugie i trzecie jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Zarząd Powiatu K. w dniu [...] września 2006 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 1.4098 ha zabudowaną zespołem pałacowo-folwarcznym, działkę nr [...] o pow. 6.4971 ha stanowiącą park przypałacowy (wymienione działki wpisane są do rejestru zabytków Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod nr [...] - poprzedni [...]) oraz działkę nr [...] o pow. 0.6062 ha niezabudowaną, która nie jest wpisana do rejestru zabytków. Wymienione działki stanowią własność Powiatu K. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 11 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 lit. a, § 6 pkt 5 tiret drugi uchwały Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu k.. Wojewoda Lubuski w dniu 27 lipca 2009 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części dotyczącej § 1 ust. 2 zdanie drugie i trzecie. W uzasadnieniu skargi organ przytoczył treść art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %, przy czym właściwy organ może za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć bonifikatę. Wojewoda wywiódł, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w każdej sprawie o udzielenie bonifikaty najpierw ustala wartość nieruchomości. Następnie zwraca się do rady o zgodę na obniżenie lub podwyższenie określonej ustawowo bonifikaty. Rada podejmuje uchwałę, która winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na obniżenie bądź podwyższenie określonej ustawowo bonifikaty, w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opisana regulacja prawna ma charakter regulacji kompletnej, w której nie przewidziano wydawania przez radę zgody z góry na określoną wysokość bonifikaty. Zgoda rady ma za każdym razem charakter indywidualny, gdyż art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw, do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu nieskonkretyzowanych nieruchomości. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu K. nie uzyskał zgody Rady Powiatu K. na obniżenie ustawowo określonej bonifikaty od ceny nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Za taką zgodę nie można uznać treści §6 pkt 5 tiret drugi uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu k. To postanowienie ma bowiem charakter generalny, nie dotyczy konkretnego przypadku ustalenia ostatecznej wysokości bonifikaty od ceny zbywanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Powiatu K. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podnosząc, że uchwała Zarządu Powiatu K. z dnia [...] września 2004 roku w zakresie, w jakim została zaskarżona przez Wojewodę Lubuskiego, nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powinno to skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika Zarządu Powiatu, skarga Wojewody Lubuskiego winna być także odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., albowiem skarga organu nadzoru na uchwałę organu powiatu jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa, czego Wojewoda Lubuski nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez Zarząd Powiatu K. zarzutu braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Sąd wskazał, że niewątpliwie zaskarżoną uchwałę można zaliczyć do aktów, które wywierają skutki w sferze prawa cywilnego. Nie można jednak wykluczyć, że określone akty zostaną poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie odrębnych przepisów, w tym przypadku na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych. Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W celu sprecyzowania znaczenia pojęcia "działalność powiatu" Sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (publ. OTK 1994 nr 2, poz. 46), podkreślając, że co prawda omawiane tam kwestie dotyczą gminy, jednak przy uwzględnieniu podobieństwa uregulowań prawnych poświęconych tym jednostkom samorządu terytorialnego, można je odnieść również do powiatu. W powołanej uchwale wyrażono pogląd, że działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 1998 r.) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił przy tym, że przyjęcie podmiotowej i szerokiej definicji "działalności komunalnej", jako działalności gmin nie oznacza, by cała ta działalność podlegała nadzorowi w rozumieniu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), wykonywanemu przez organy określone bezpośrednio lub pośrednio jako organy nadzoru, przy pomocy środków nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) tam przewidzianych. Nadzorowi określonemu w rozdziale 10 tej ustawy, zdaniem Trybunału podlega działalność komunalna o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy (władze) gmin jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego (...), a przy przyjęciu konstrukcji osoby prawa publicznego, wyposażone z mocy prawa we władzę publiczną. Sąd podkreślił, że wprawdzie Trybunał odwołuje się do nieobowiązującej obecnie Konstytucji z 1992 roku, jak również nie mającego obecnie zastosowania trybu ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa, to jednak aktualna pozostaje argumentacja prawna zawarta w przywołanym orzeczeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji pojęcie "działalność powiatu", o jakiej mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, należy rozumieć szeroko, co oznacza, iż nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały zarządu powiatu wywierające skutki w sferze prawa cywilnego. Następnie Sąd Wojewódzki ustosunkował się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na brak uprzedniego wezwania Zarządu Powiatu przez Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. W tej kwestii Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt l OSK 152/06, że art. 90a ustawy o samorządzie powiatu wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę co do meritum. W tym zakresie wskazał, że wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 563/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 6 uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. a skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt l OSK 368/10. Powyższe oznacza, że przepis aktu prawa miejscowego, stanowiący element podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...] września 2006 r. został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 6 uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, co powoduje, że zaskarżona uchwała w § 6 jest nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia. Po prawomocnym stwierdzeniu nieważności § 6 uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu k. (na który to przepis powoływał się Zarząd Powiatu upatrując w nim wymaganej przez art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgody do obniżenia bonifikaty) nie ma wątpliwości, że obniżenie ustawowej bonifikaty od ceny nieruchomości, nastąpiło bez zgody organu stanowiącego powiatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu K. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : 1) naruszenie prawa materialnego: art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Zarządu Powiatu K. z [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w części dotyczącej § 1 ust. 2 zdanie drugie i trzecie, a więc w kwestii cywilnoprawnej, podlega kognicji sądu administracyjnego w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy : art. 3 §2 i §3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189 p.p.s.a.); 2) rozpoznanie skargi; 3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący Wojewoda Lubuski omyłkowo oparł skargę na art. 3 §2 pkt 5 p.p.s.a., bowiem zaskarżona uchwała zarządu nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skarga Wojewody winna znaleźć swoje oparcie w art. 3 §2 pkt 6 P.p.s.a., czyli winna dotyczyć aktów organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż akt prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, z uwagi na przedmiot uchwały (kwestie związane w ustaleniem ceny nieruchomości, a w szczególności mającej wpływ na wysokość bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków) nie można przyjąć, że jest ona aktem z zakresu administracji publicznej. W skardze kasacyjnej wskazano również, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji zgodnie, z którym przepisy zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, w tym art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym stanowią samodzielną podstawę zaskarżania uchwał organów powiatu do sądu administracyjnego, ponieważ to art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. wprowadza swoistego rodzaju zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych, do którego jednak nie należy zaskarżona uchwała (w części zaskarżonej). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien, na podstawie art.58§1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucić, jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem drugiej instancji uzależnione jest od spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a". Skarga kasacyjna musi być zatem wniesiona w przepisanym terminie ( art.177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot ( art.173§2 p.p.s.a.), sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ( art. 175 p.p.s.a.), należycie opłacona ( art.221 p.p.s.a.), powinna też spełniać inne wymagania formalnoprawne ( art.176 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi skutecznego środka odwoławczego spoczywa zarówno na wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 178 p.p.s.a), jak i na Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art.180 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do strony, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Dodatkowym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest doręczenie wskazanym podmiotom odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Mając na względzie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez stronę jest jedną z przesłanek jej dopuszczalności, w orzecznictwie przyjmuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy przesłanka ta została spełniona. Przy czym odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, publ. ONSAiWSA 2005/4/62). Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W art. 12 p.p.s.a ustawodawca sprecyzował pojęcie strony, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej mają zatem także uczestnicy postępowania w rozumieniu art. 33 §1 i §2 p.p.s.a. Z uwagi na brak w ustawie procesowej definicji organu należy przyjąć, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu każdorazowo wyznaczało będzie kryterium przedmiotowe – wykonywanie administracji publicznej. Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej oraz inne organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym (por.B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 393). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed sądem pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Zarządu Powiatu K. dotyczącą przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w formie przetargu. Stronami przedmiotowego postępowania, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, są: skarżący - Wojewoda Lubuski oraz organ jednostki samorządu terytorialnego - Zarząd Powiatu K. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji mógł zatem skutecznie wnieść Wojewoda Lubuski, Zarząd Powiatu K., prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ten środek odwoławczy wniosła Rada Powiatu K., która nie posiada statusu strony postępowania. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące stron postępowania w kontekście formalnej dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Rady Powiatu K. jest niedopuszczalna i jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlega odrzuceniu. Organ jednostki samorządu terytorialnego wnoszący przedmiotową skargę nie jest bowiem stroną postępowania w rozumieniu art. 32 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, wobec oczywistej niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Powiatu K., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.