II SA/Go 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dziecięlewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej T.Ś. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr XXIV/156/2001 w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Krośnieńskiego I. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt I wyroku, nie podlega wykonaniu. 1. Skargą z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały Rady Powiatu Nr XXIV/156/2001 r., z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu zarzucając jej istotne naruszenia prawa. tj. art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Powiatu na sesji w dniu [...] kwietnia 2001 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu. W dniu zaskarżenia przez organ nadzoru § 6 uchwały przepis ten nie obowiązywał bowiem został uchylony uchwałą Rady Powiatu Nr VI/46/2007 z dnia [...] marca 2007 r. Stwierdzenie nieważności jest, w ocenie organu nadzorczego, konieczne gdyż zaskarżone postanowienie może być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie. Stąd mimo formalnego uchylenia zapisu uchwały organu samorządu terytorialnego, może być uwzględnione żądanie oparte na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. 2. Paragraf 6 zaskarżonej uchwały brzmiał następująco: " wyraża się zgodę na stosowanie przez Zarząd Powiatu bonifikat w niżej wymienionych wysokościach od ceny ustalonej zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej: 1) osobom fizycznym i prawnym prowadzącym działalność charytatywną. opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, z przeznaczeniem tych nieruchomości na cele prowadzonej działalności statutowej nie związanej z działalnością zarobkową - 50%, 2) kościołom i związkom wyznaniowym mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej - 50%, 3) przy sprzedaży lokalu mieszkalnego w drodze bezprzetargowej wprowadza się bonifikatę w wysokości 50% wartości lokalu ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy najemca lub dzierżawca wnosi zapłatę ceny sprzedaży za lokal w całości, 4) w budynkach wielomieszkaniowych przy sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych jednocześnie wprowadza się bonifikatę w wysokości 30% od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 5) przy zbywaniu: - w drodze bezprzetargowej nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, do wartości lokalu, budynku, gruntu oraz opłat za użytkowanie wieczyste wprowadza się bonifikatę w wysokości do 70% dla nieruchomości powiatowych, położonych na terenie powiatu, - w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków stosuje się obniżki wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami". 3. Uchwałą nr VIII/50/2003 Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2003 r. zmieniono uchwałę Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu wprowadzając w jej § 6 pkt 5 następujące brzmienie tiretu drugiego: "w drodze przetargowej nieruchomości powiatowych wpisanych do rejestru zabytków wyraża się zgodę na obniżenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty określonej w art. 68 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedziałach od 5% do 50% ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego". 4. W ocenie Wojewody z norm art. 68 ust. 1 i 3 oraz 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ (w sprawie zarząd powiatu), w każdej sprawie o udzielenie bonifikaty, najpierw ustala wartość nieruchomości. Następnie zwraca się do rady o zgodę na udzielenie bonifikaty bądź jej obniżenie. Rada zatem podejmuje uchwałę, która winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty bądź jej obniżenie w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda rady ma więc mieć za każdym razem charakter indywidualny. Art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się do ogólnie określonego kręgu nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 tej ustawy. 5. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o umorzenie postępowania sądowego albo odrzucenie skargi. Uzasadniając stanowisko wskazano, że brak jest podstaw do żądania stwierdzenia nieważności § 6 zaskarżonej uchwały, gdyż nie można orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W tej sytuacji bezprzedmiotowe staje się postępowanie sądowe dotyczące zaskarżonej decyzji (art. 161 § pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Wniosek o odrzucenie skargi motywowany był zaś poglądem, że skarga organu nadzoru na uchwałę organu powiatu jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia prawa, czego skarżący nie dopełnił. 6. Prokurator Okręgowy, który zgłosił swój udział w postępowaniu poparł skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 przedmiotowej uchwały, podkreślił, że złożenie przez organ nadzoru skargi na uchwałę rady powiatu nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania wskazał, że nie jest on zasadny, gdyż wcześniejsze uchylenie przez Radę Powiatu § 6 uchwały z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr XXI V/156/2001 nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadmnistracyjnego zainicjowanego skargą Wojewody. Zaskarżony akt prawny wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązywał od dnia 5 lipca 2001 roku do 2 maja 2007 r., kiedy to weszła w życie uchwała Rady Powiatu z dnia [...] marca 2007 r. Nr VI/46/2007 zmieniająca uchwalę z dnia [...] kwietnia 2001 r., między innymi, poprzez uchylenie kwestionowanego § 6. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał ponadto, iż w jego ocenie zaskarżony § 6 uchwały narusza nadto w istotny sposób art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez udzielenie zarządowi powiatu generalnego upoważnienia do dowolnego obniżenia bądź podwyższenia do 70 % bonifikat, przysługujących od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, pomimo braku po stronie rady powiatu, kompetencji do uchwalenia przepisów w sposób generalny i na przyszłość, upoważniających zarząd powiatu do zmiany wysokości bonifikat przysługujących nabywcom i użytkownikom wieczystym nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. 7. Na rozprawie pełnomocnik Rady Powiatu podniósł zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej ustawa o samorządzie powiatowym) przez uprzywilejowanie pozycji Wojewody w stosunku do innych skarżących. Wniósł na tej podstawie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Obecny na rozprawie Prokurator wniósł o oddalenie tego wniosku, nie podzielając zarzutów pełnomocnika Rady Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 9. Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 tej ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Szczególne uregulowanie kwestii nadzoru nad działalnością powiatu zawarte zostało w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (rozdział 8 - nadzór nad działalnością powiatu), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ppsa. Nie jest ono jednak przejawem uprzywilejowania organu nadzoru w sposób naruszający konstytucyjną zasadę równości. Nie stanowi ono bowiem wyłomu w systemie prawa, gdyż identyczne regulacje zawierają - art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88a ustawy o samorządzie województwa. Wyczerpujące i zasługujące na pełną akceptację w tej mierze stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 (publ. Lex nr 209129). Wskazano w nim, że samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną formą administracji państwowej. Państwo samoogranicza się na rzecz samorządu, przekazując mu istotną część zadań publicznych. To przekazanie sprawia, że we wszystkich systemach samorządu terytorialnego na świecie (poza państwami, które takiej formy władzy lokalnej nie przewidują) państwo sprawuje poprzez swoje organy, nadzór nad samorządem terytorialnym. Organy nadzoru w ramach swoich uprawnień nadzorczych są uprawnione do składania skargi do sądu administracyjnego, a ich skarga stanowi jeden ze środków nadzoru. Dlatego pozycja prawna organów nadzoru nie może i nie jest zrównana z pozycją osób, które są uprawnione do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego. Zamieszczenie przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością powiatu nie może stanowić żadnego punktu odniesienia dla oceny kompetencji i uprawnień wojewody jako organu nadzoru. Podobne rozwiązanie jest w ustawie o samorządzie gminnym - art. 101, a odmienne tylko w ustawie o samorządzie województwa - art. 90 tej ustawy, gdyż tam zaskarżenie w drodze skargi powszechnej dotyczy tylko aktów prawa miejscowego. Z tego względu zostało ono zamieszczone w rozdziale 8 dotyczącym aktów prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa. Jeśli chodzi o zasadę równości była ona wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa przyjmuje się, że wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., K 22/97, OTK nr 3-4/1997 poz. 41). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest jednoznaczne, decyduje istnienie (lub nie) istotnej relewantnej cechy podmiotów prawa (adresatów norm prawnych). Takiej cechy nie ma w przypadku, gdy organ nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym, którego kompetencja do wnoszenia skarg ma charakter środka nadzoru korzysta z tego uprawnienia w celu ochrony interesu publicznego i obowiązującego porządku prawnego. Szczególna pozycja organów nadzoru wyraża się nie tylko w powołanym przepisie art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym (który odnosi się nie tylko do organów nadzoru ale i do organów powiatu i związków) ale również w tym, że przyznane w art. 81 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji. Powyższe rozwiązania doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że nie można porównywać i oceniać z punktu widzenia zasady równości pozycji organu nadzoru i pozycji podmiotów prywatnych zaskarżających uchwały organów samorządu. Ustawodawca zróżnicował bowiem zasadnie sytuację prawną tych podmiotów. 10. Nie ma też podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie, z przyczyn podanych wyżej nie powziął wątpliwości. Jednocześnie treść art. 90 a ustawy przesądza, że organ nadzoru nie ma obowiązku poprzedzać skargi wezwaniem do usunięcia prawa. Przywołane w odpowiedzi na skargę postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. (II SA/Wa 1121/05), zawiera pogląd odosobniony i nie zasługujący na poparcie. Zostało ono zresztą uchylone cytowanym wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. 11. Kolejna kwestia związana z wnioskiem o umorzenie postępowania dotyczy przedmiotowości kontroli sądowoadministracyjnej. Skład w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Wynika to przede wszystkim z tej racji, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Istota ochrony wolności i praw obywatelskich, do których powołane jest sądownictwo administracyjne wskazuje na potrzebę tej kontroli w takim zakresie, w jakim nie czyni tego eliminacja uchwały przez organ, który ją wydał. Zaskarżona uchwała (jej § 6 ) jako akt prawa miejscowego mogła w okresie obowiązywania stanowić podstawę ustalenia zarówno ceny sprzedaży nieruchomości, jak i ustalenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Tylko stwierdzenie nieważności deroguje skutki jej zastosowania w całym okresie obowiązywania zakwestionowanego przepisu § 6 uchwały. Takie zapatrywanie oddaje dominujące stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w piśmie Prokuratora Okręgowego oraz wyrokach NSA z dnia 4 marca 2005 r. (OSK 1290/04, LEX nr 189170), z dnia 27 września 2007 r. (II OSK 1046/07, LEX nr 384291), z dnia 22 marca 2007 r. (II OSK 1776/06 LEX nr 327767). 12. Gdy zaś chodzi o przesłanki świadczące o rażącym naruszeniu prawa z art. 11 ust. 2, 46 ust. 4, 67 ust. 3 oraz 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwemu organowi przysługuje jedynie prawo do ustalenia ceny zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Jest to regulacja kompletna, przesądzająca o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. Natomiast organowi samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do wydawania aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym), podejmowanych przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży( por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., I OSK 61/07 oraz z dnia 6 marca 2007 r., I OSK 1941/06, niepubl., także G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, s. 297). Dodać należy, że oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 Konstytucji RP. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że organem stanowiącym jest rada powiatu, natomiast wedle art. 26 ust. 1 i 2 organem wykonawczym jest zarząd powiatu, w skład którego wchodzi starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i jego członkowie. Stosownie do dyspozycji art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada powiatu, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem (art. 9 ust. 1) lub kontrolą (art. 16 ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Stosownie zaś do przepisu art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Organ stanowiący powiatu decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty, w czym przejawia się realizacja zadań kontrolnych tego organu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że dopuszczenie możliwości wydania aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości pozbawia właściwy organ reprezentujący powiat nadanego mu mocą art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do udzielenia bonifikaty, a jednocześnie ogranicza jego możliwości wykonania ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami powiatu. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O tym, że § 6 zaskarżonej uchwały nie może być stosowany, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.