II SA/Sz 699/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zgłaszającej sprzeciw w sprawie objętych zgłoszeniem robót budowlanych, polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. B. w S., na działce nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] r. A. R. dokonała zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegające na montażu przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. zgłosił sprzeciw, uzasadniając go sprzecznością planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji A. R. zarzuciła naruszenie art. 107 § 2 k.p.a., przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego decyzji i poprzestanie jedynie na odniesieniu się do planu przestrzennego zagospodarowania terenu. W procesie decyzyjnym nie uwzględniono postępu technologii w zakresie urządzeń ochrony środowiska oraz nie oceniono skutków dla środowiska naturalnego użycia zbiornika bezodpływowego i przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym typu [...]. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych. Wyjątkowo art. 30 Prawa budowlanego przewiduje zgłoszenie, odformalizowane, dotyczące wykonania obiektów i robót budowlanych o mniejszym zakresie, określonych wyczerpująco w art. 30 ust. 1. W przypadku dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych organ ma prawo wnieść sprzeciw w formie decyzji w terminie 30 od dnia dokonania zgłoszenia. Jedną z podstaw wniesienia sprzeciwu jest sprzeczność zgłaszanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Nieruchomość na której planowane jest usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w S. przyjętym uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2006 r., i ujęta jest w granicach terenu elementarnego oznaczonego w części graficznej planu symbolem D.W.1053.MN,U. Zgodnie z § 59 ust. 6 planu miejscowego, określającym szczegółowe ustalenia dotyczące obsługi inżynieryjnej dla tego terenu, ścieki mają być odprowadzane w oparciu o sieci uzbrojenia w ul. B.. Z ustaleń ogólnych dla obszaru planu wynika natomiast, że do czasu budowy sieci kanalizacyjnej dopuszcza się zastosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków - § 6 ust. 6 pkt 5 planu. Natomiast zgłoszenie wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, nie można zakwalifikować jako bezodpływowego zbiornika do gromadzenia ścieków. Z uwagi na to, że inwestycja objęta zgłoszeniem jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw. Organ nie miał obowiązku zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko. Natomiast zarzut sformułowany w odwołaniu, dotyczący nieuwzględnienia postępu technologii w urządzeniach ochrony środowiska, mógłby odnosić się do ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w stosunku do decyzji organu I instancji, ponieważ organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do kwestionowania ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyła A. R. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej obie decyzje naruszają art. 30 ust. 5a pkt 2 Prawa budowlanego, art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 6 k.p.a. Wbrew ustaleniom organów zgłoszenie inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano budownictwo mieszkaniowe, a do czasu rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić tego, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków, tak tez przyjął NSA w wyroku z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1115/2007, LexPolonica nr 2081704 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 194/2009, LexPolonica nr 2120836. Argumentując powyższą tezę powołano w skardze in ekstenso obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z 3 X 2008 r., II OSK 1115/07 dotyczący dopuszczalności stosowania innych rodzajów wykładni niż gramatyczna, w szczególności wykładni celowościowej. Skarżąca stwierdziła nadto, że plan zagospodarowania przestrzennego określa sposób wiążący przeznaczenie i zagospodarowanie wskazanych w jego treści terenów ale razem z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W związku z tym plan, ingerując w prawo własności nie może być sprzeczny z przepisami ustaw. Brak tej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności. Ograniczenie prawa własności jest więc możliwe ale w zakresie zgodnym ze społecznym celem, uzasadniającym wprowadzenie tych ograniczeń. Ingerencja organu w prawa właściciela, na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać więcej ograniczeń niż jego zapisy. Niedopuszczalną jest więc wykładnia rozszerzającą zapisów planu. Skarżąca zarzuciła nadto, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dotyczy to również sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Z tym, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje na obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie. Artykuł 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Dlatego przydomowa oczyszczalnia ścieków, jest rozwiązaniem uznanym za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych, zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 194/2009, LexPolonica nr 2120836). Poza tym fakt, że Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, wydanym na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustalił, że eksploatacja oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5 m3 na dobę wykorzystywanej na potrzeby własnego gospodarstwa domowego (tj. oczyszczalnia zgłoszona przez skarżącą) wymaga jedynie zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdza brak negatywnego wpływu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wskazała też, że planowana przez nią przydomowa oczyszczalnia, posiada aprobaty techniczne Instytutu Środowiska (AT/2007-08-0234/Al, AT/2007-08-245/Al, AT/2007-08-0246/Al), atest higieniczny Państwowego Zakładu Higieny, a także opinię techniczną Ośrodka Postępu Technicznego SIMP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy trafnie przyjął, że zgłoszony sprzeciw do zamiaru wybudowania przez A. R. przydomowej oczyszczalni ścieków znajduje uzasadnienie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr LV/1025/06,z dnia 24 kwietnia 2006 r., zawiera zapis dotyczący nieruchomości skarżącej. Nieruchomość ta znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego w części graficznej planu symbolem D.W.1053.MN,U. W myśl § 59 ust. 6 planu miejscowego ścieki mają być odprowadzane siecią uzbrojenia znajdującego się w ul. B. Z uwagi na to, że sieć ta jeszcze nie powstała to do czasu jej budowy dopuszcza się zastosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków - § 6 ust. 6 pkt 5 planu. W tej sytuacji dokonane zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalnej ścieków z drenażem rozsączającym, dotyczy innego urządzenia nie wskazanego w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego i wraz z innymi ustawami określa sposób wykonywania prawa własności przez osobę do której dana nieruchomość należy. Przepisy prawa miejscowego są traktowane na równi z innymi aktami prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zatem skoro są one przepisami prawa to podlegają takim samym regułom wykładni jak inne normy prawne. Decydujące znaczenie dla interpretacji prawa ma treść przepisu. Ten typ wykładni (gramatyczna lub językowa) opiera się na ocenie sformułowań użytych w danym przepisie. Inne rodzaje wykładni, np. systemowa, funkcjonalna, są stosowane tylko wtedy gdy treść danej normy prawnej budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości. Do czasu wybudowania sieci kanalizacji można stosować tylko zbiorniki bezodpływowe. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w stosunku do przepisów innych aktów prawnych w relacji przepisu szczególnego w stosunku do przepisu ogólnego, a między innymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Są one wyrazem władztwa planistycznego gminy, która realizuje lokalne cele i jak wskazał organ, w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy jest to wzgląd na ochronę znajdujących się płytko wód gruntowych na obszarze miejscowości W., S., Z. Nie istnieje zatem potrzeba stosowania innych metod wykładni przepisu, który jest jednoznacznie sformułowany (zob. też wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1115/2007, LexPolonica nr 2081704, w którym wskazano, że w każdej konkretnej sprawie należy oceniać czy potrzebne są inne metody wykładni niż językowa (gramatyczna). W tej sytuacji skoro odczytanie przez organ treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było prawidłowe, to zgłoszony sprzeciw do zamiaru wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków był zasadny. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.