II OW 59/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., Delegatura w L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., Delegatura w L. a Starostą Powiatowym w J. w przedmiocie wskazania właściwego organu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr ewid. (...), położonej w miejscowości Ś., gm. B. postanawia: oddalić wniosek. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 31 maja 2010 r. (data prezentaty Sądu) wpłynął wniosek Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w L., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Powiatowym w J. w sprawie udzielenia pozwolenia na wycinkę drzew z terenu wzgórza zamkowego w Ś., dz. nr ewid. (...), gm. B. Jak wynika z akt sprawy do sporu doszło w następujących okolicznościach. Starosta J. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...), przekazał Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Delegatura w L., do rozpatrzenia według właściwości, zgłoszenie właściciela nieruchomości J. C. z dnia 18 marca 2009 r. dotyczącego usunięcia drzew rosnących na działce nr ewid. (...), o pow. (...) ha, położonej w miejscowości Ś., gm. B., wraz z załączoną do tego pisma dokumentacją. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Starosta J. stwierdził, że w związku z tym, że przedmiotowe drzewa rosną na działce, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. znajduje się w strefie szczególnej ochrony konserwatorskiej "A" a ponadto na wspomnianej działce występuje stanowisko archeologiczne wpisane do "Rejestru zabytków" pod numerem (...), podmiot winien gospodarkę leśną prowadzić, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W trakcie oględzin przeprowadzonych 4 maja 2009 r. przez pracownika L. Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu ustalono, że drzewa znajdujące się poza murami zamku, oznakowane w sektorach A, B i C znajdują się na działce nr (...), należącej do J. C., natomiast działka nr (...) i działka nr (...) jest działką gminną. Natomiast Grodzisko wpisane do rejestru znajduje się na działce nr (...) na której nie planuje się usunięcia drzew. W protokole oględzin zaznaczono również, że ewentualne usunięcie drzew znajdujących się w obrębie murów zamku wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. J. i A. C., pismem z 15 września 2009 r. skierowanym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu, złożyli, w związku z wpisem do rejestru zabytków oznaczonym (...) pod nr (...), wniosek o wydanie pozwolenia wykonania wyrębu drzew zgodnie z załączonym wcześniej wykazem. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia (...) września 2009 r., znak: (...), L. Delegatura Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu poinformowała wnoszących, że decyzja tego urzędu dotycząca usunięcia drzew może dotyczyć tylko obszaru wpisanego do rejestru zabytków, czyli zamku Ś. w granicach murów obwodowych. Organ ten stwierdził, że w związku z tym, iż sektory A, B i C przedmiotowej działki leżą na terenie oznaczonym symbolem Ls, to pozwolenie na usunięcie drzew (odpłatnie lub nie) może wydać tylko Starosta J. Starostwo Powiatowe w J. przesłało 19 października 2009 r. (data prezentaty) do L. Delegatury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu pismo Państwa C. z 5 września 2009 r. dotyczące usunięcia drzew, w celu dołączenia do wcześniej przesłanej dokumentacji. L. Delegatura Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu w odpowiedzi na powyższe pismo poinformowała, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzje na usunięcie drzew działa na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), w których jest jednoznacznie określone, że chodzi tylko o zabytki wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 13 listopada 1956 r. zamek Ś. został wpisany do rejestru zabytków pod nr (...) bez wzgórza zamkowego. Ponadto organ ten stwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), rozdz. XVII § 211 ust. 1 pkt 9, iż na wszelkie działania i zamierzenia na obszarze tej strefy (strefy A) należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, są za daleko idące w interpretacji i wychodzą poza przepisy zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto poinformował, że na m.p.z.p. stanowisko archeologiczne wpisane do rejestru zabytków jest niewłaściwie naniesione, gdyż znajduje się ono na działce nr (...), z którego to terenu nie zamierza się usuwać drzew. Państwo C. pismem z dnia 16 marca 2010 r. skierowanym do L. Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu wnieśli o zaopiniowanie wniosku o wydanie pozwolenia wykonania wyrębu drzew rosnących na działce nr (...) poza murami obronnymi zamku Ś., zgodnie z załączonym wcześniej wykazem. Starostwo Powiatowe w J., pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. zwróciło się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu o podjęcie stosownych kroków w celu wyjaśnienia sporu kompetencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 299/10, po rozpoznaniu wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w L., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Powiatowym w J. w przedmiotowej sprawie, stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami rządowymi, zaś w myśl art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny. O sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy, czyli dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym. ( por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2008r., sygn. akt II OW 74/07 i powołane tam orzecznictwo). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W swoim postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2009 r., którym przekazano Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we Wrocławiu do rozpatrzenia zgłoszenie J. C. dotyczące usunięcia drzew rosnących na działce nr ewid. (...) w Ś., gm. B., Starosta J. powołał się na zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. B. Według zapisów m.p.z.p. część działki nr (...) stanowi las znajdujący się w strefie szczególnej ochrony konserwatorskiej "A". Ponadto na terenie ww. działki znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do "Rejestru zabytków" w stosunku do którego na wszelkie działania i zamierzenia, zgodnie z zapisem zawartym w m.p.z.p., należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dalszej części m.p.z.p. znajduje się zapis, że na części przedmiotowej działki, również w strefie szczególnej ochrony konserwatorskiej "A", znajduje się zamek Ś. wpisany do ww. rejestru. W stosunku do tej strefy, zgodnie z dalszymi zapisami m.p.z.p., na wszelkie działania i zamierzenia również należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Także z treści aktu notarialnego/umowy sprzedaży przedmiotowej działki wynika, że działka nr (...) w Ś. zabudowana jest ruinami zamku wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) i w związku z tym na wszelkie działania i zamierzenia należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz należy liczyć się z tym, że Konserwator będzie przeprowadzał inspekcje i wydawał zalecenia konserwatorskie. Odmienne stanowisko prezentuje Wojewódzki Konserwator zabytków we Wrocławiu. Według tego organu wzgórze zamkowe, na którym planuje się usunięcie drzew, nie jest wpisane do rejestru zabytków, gdyż zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia (...) listopada 1956 r. zamek Ś. został wpisany do rejestru zabytków bez wzgórza zamkowego. Zdaniem ww. organu grodzisko wpisane do rejestru zabytków znajduje się na działce nr (...), na której nie planuje się usunięcia drzew. W związku z powyższym oraz w związku z ustaleniem ww. organu, że drzewa znajdujące się poza murami zamku na działce nr (...) oznakowane są w sektorach A, B i C, które to leżą na terenie oznaczonym symbolem Ls, ww. organ stwierdził, że pozwolenie na usunięcie drzew może wydać tylko Starosta J. Właściwość organu do wydania pozwolenia na wycinkę drzew zależy zatem od ustalenia czy przedmiotowa działka, na której planuje się usunięcie drzew podlega ochronie konserwatorskiej, czy nie. Wskazane powyżej rozbieżne stanowiska co do stanu faktycznego sprawy uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie wniosku, bowiem Sąd ten nie jest kompetentny do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego. Spór kompetencyjny może być tylko wtedy rozpoznany i rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy treść wniosku poparta zgromadzonym w ramach wyjaśnienia przez organ składający wniosek materiałem dotyczącym wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jego rozpatrzenia to umożliwia. W sporze kompetencyjnym, o rozstrzygnięcie którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy tymi organami co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek dokonania ustaleń, od których zależy właściwość organu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy, a jeżeli sprawa ostatecznym postanowieniem została przekazana innemu organowi obowiązek ten spoczywa na tym organie, przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu. Oznacza to, że przed wystąpieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien wpierw jednoznacznie wyjaśnić, z udziałem Starosty, kwestie sporne dotyczące przedmiotowej działki i dopiero po takim wyjaśnieniu można określić organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, skoro nie zostały jednoznacznie wyjaśnione rozbieżności dotyczące przedmiotowej działki, wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu, ponieważ przed wyjaśnieniem tej kwestii nie jest możliwe wskazanie organu właściwego do załatwienia tej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.