II OZ 703/10

Sygn. akt II OZ 703 / 10 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. T. i L. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 w zakresie odmowy dopuszczenia E. T. i L. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G., M. K. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić zażalenie L. R., 2. oddalić zażalenie E. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. odmówił dopuszczenia E. T. i L. R. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G., M. K. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r. E. T. i L. R. wystąpiły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego podnosząc, iż sprawa dotyczy ich interesu prawnego, gdyż w zaskarżonej uchwale wskazano do wyburzenia obiekt budowlany w J. przy ul. [...] i [...] jako narożny, położony na działce nr [...], której są współwłaścicielami. Złożone przez nich uwagi do projektu planu miejscowego nie zostały uwzględnione, dlatego też wystąpiły do Wojewody Śląskiego o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Do wniosku dołączono kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...], odpis pisma z dnia 19 marca 2009 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w J. oraz odpis pisma do Wojewody Śląskiego z dnia 22 maja 2009 r. Powyższy wniosek ponowiono w dniu 17 marca 2010 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. wniosek nie mógł odnieść skutku. Wskazując na treść art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż norma ta nie ma zastosowania do postępowania ze skargi na plan miejscowy jako akt prawa, wnoszonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podkreślił, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu plany miejscowe nie są stanowione w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami k.p.a., lecz w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ma też żadnego prawnego znaczenia fakt, że wnioskodawczynie złożyły uwagi do projektu planu, a następnie zwróciły się do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały. Żądania takie nie uruchomiły żadnej procedury administracyjnej. Wskazując na występujące w orzecznictwie odmienne poglądy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jako warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika należy uznać fakt uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którego wnioskodawczynie w niniejszej sprawie nie dochowały. Z tych też powodów wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podlegał oddaleniu z braku przesłanek ustawowych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły E. T. i L. R., pismem z dnia 22 kwietna 2010 r., zaskarżając je na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. i wnioskując o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie je za "uczestników postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w przypadku wniesienia przez gminę m. Jaworzna skargi kasacyjnej od korzystnego dla nich wyroku Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach z dnia 29 marca 2010 r. (...)". W uzasadnieniu zażalenie E. T. i L. R. podniosły, iż wykazały swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, gdyż uchwała Rady Miejskiej sprawiałaby, że ich budynek zostałby w konsekwencji wyburzony. Dodatkowo żalące się podniosły, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosły uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta J. Ponieważ procedura uchwalania miejscowego planu nie jest określona przepisami k.p.a., wystąpiły one o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, co w ich ocenie zapoczątkowało "współdziałanie z Wojewodą Śląskim w kierunku doprowadzenia do unieważnienia uchwały niezgodnej z prawem". Żalące dodatkowo przyznały, iż nie skierowały do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale uprzednio zarówno Prezydent Miasta J. a potem Rada Miejska nie uwzględniły ich uwag. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do rozpoznania wniesionego zażalenie, zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy odpowiada ono wymogom formalnych, a wśród nich czy zażalenie zostało wniesione w terminie. W tym względzie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 194 § 2 p.p.s.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Obowiązek doręczenia postanowienia ogłoszonego na rozprawie, gdy podlega ono zaskarżeniu wynika natomiast z art. 163 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z lektury akt sprawy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] marca 2010 r. zostało doręczone E. T. w dniu 20 kwietnia 2010 r., natomiast L. R. w dniu 29 kwietnia 2010 r., co wynika ze zwrotnych pokwitowań odbioru. Natomiast wspólne zażalenie ww. osób na powyższe postanowienie zostało złożone osobiście w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 26 kwietnia 2010 r. Z powyższego wynika więc, że o ile zażalenie wniesione przez E. T. zostało wniesione z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 194 § 2 p.p.s.a., o tyle zażalenie L. R. zostało wniesione przedwcześnie tj. zanim zaczął biec termin do wniesienia zażalenia. Z tego też względu zażalenie wniesione przez L. R. należało uznać za niedopuszczalne z uwagi na fakt, że strona może skorzystać z uprawnienia do jego złożenia, co do zasady, jedynie w terminie przewidzianym w art. 197 § 2 p.p.s.a. Powyższe spowodowało konieczność odrzucenia zażalenia L. R. Oceniając natomiast zasadność zażalenia E. T. stwierdzić trzeba, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., na którą odrębne skargi złożyli W. P., Z. P., M. Z, T. B., W. G. i M. K. oraz Wojewoda Śląski. Zaskarżona uchwała zapadła w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia E. T. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Zauważyć również wypada, iż pewną niedoskonałością uzasadnienia Sądu pierwszej instancji jest okoliczność, iż Sąd ten nie dokonał badania, czy przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), stanowiące podstawy dla obu wniesionych w niniejszej sprawy do sądu administracyjnego skarg, nie tworzą podstawy do dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym aspekcie zauważyć jednak należy, iż złożona przez Wojewodę Śląskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga, w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego, nie jest poprzedzona żadnym wcześniejszym postępowaniem. Co więcej złożenie tej skargi przez Wojewodę nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a ponieważ stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie oraz organ jednostki samorządu terytorialnego, to nie można było uznać, iż przepis ten mógł stanowić podstawę dla wnioskodawczyni dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast twierdzenia wnioskodawczyni o "współdziałaniu w tej kwestii z wojewodą" nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku, bowiem nie doszło tutaj do żadnego współdziałania, skoro uprawnienia organu nadzorczego nad działalnością administracji samorządowej przysługiwały jedynie Wojewodzie. Podstaw dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dawał również wnioskodawczyni przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego wniesiono drugą skargę do Sądu. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą Rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 134/09, niepubl.), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Stąd też również i ten przepis nie mógł stanowić podstawy dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w zażaleniu nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 197 § 2 p.p.s.a. odrzucił zażalenie L. R., natomiast na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie E. T.