I SA/Wa 797/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Miernik Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwracającej I. O. nieruchomość położoną w W. w rejonie [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podlegającej zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., które zarzuciło nierozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości, oraz zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji administracyjnej przysługuje stronie, a stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Wojewoda [...] stwierdził, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, która wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 316/08). Organ odwoławczy, celem zbadania podnoszonego w odwołaniu przez stronę skarżącą zarzutu, wystąpił o udzielenie informacji, czy został złożony wniosek o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o nabyciu przez Miasto W. własności projektowanej działki ewid. nr [...]. Z uzyskanej informacji wynika, że obwieszczenie o komunalizacji nie zostało wywieszone ani też stosowna karta inwentaryzacyjna [...] nie została przesłana do Wojewody [...] z prośbą o wydanie decyzji w tej sprawie, a w związku z tym organ odwoławczy uznał, że procedura tzw. komunalizacji nie została przeprowadzona przez Delegaturę Dzielnicy T., przez co brak jest podstaw do uznania Urzędu Miasta W., za stronę postępowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W.; zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez błąd w ustaleniach faktycznych a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy będącej przedmiotem orzeczenia - wniosło o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca podniosła, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji karta inwentaryzacyjna nr [...], opisująca przedmiotową działkę została przesłana do Komisji Inwentaryzacyjnej m. W., a dnia [...] lutego 2010 r. obwieszczenie o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości zostało wywieszone na okres 30 dni, tj. do dnia [...] marca 2010 r., po podpisaniu karty inwentaryzacyjnej przez Komisję Inwentaryzacyjną, a w związku z tym m. W. winno być uznane za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. zwracającej I. O. nieruchomość położoną w W. w rejonie [...] - z powodu braku podstaw uznania Miasta W. za stronę postępowania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. 3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. "Odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności decyzji." (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 458, za: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 28). Odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, który ma na celu wzruszenie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Odwołanie jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 kpa, umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanej decyzji, domagania się ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie jednak do art. 127 § 1 kpa, prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, stosownie do art. 28 kpa. 4. W niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną organ doręczył nie tylko wnioskodawczyni I. O., na rzecz której zwrócił wywłaszczoną nieruchomość, ale również Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. Skoro odwołanie wniósł pełnomocnik upoważniony do reprezentowania Miasta W., na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawach powierzonych do realizacji w ramach delegatur Biura Gospodarki Nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie Dzielnicy T., stanowiących własność m. W. - który domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na nierozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości - obowiązkiem organu odwoławczego było więc rozpoznać to odwołanie, w pierwszej kolejności pod względem formalnoprawnym. Prawidłowo Wojewoda M. stwierdził, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, która wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jeśli postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Zgodnie z tą zasadą, sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zauważyć należy, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja w przedmiocie komunalizacji nieruchomości szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji. 5. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że odwołujący się nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 VII 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten niniejszy skład orzekający w pełni podziela. Reasumując stwierdzić należy, że wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu pierwszej instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Jednakże postępowanie odwoławcze umarza się (art. 138 § 1 pkt 3), gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. 6. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.