II SA/Wa 193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku J.R. o ustalenie w drodze decyzji administracyjnego istnienia stosunku służbowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Gospodarki podniósł, iż J.R. wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. zwrócił się do organu o "ustalenie w drodze decyzji administracyjnej istnienia stosunku służbowego - administracyjnoprawnego pomiędzy J.R. (ur. dnia [...] maja 1948 r.) a Głównym Inspektorem Ochrony Przeciwpożarowej Wspólnoty [...] w W. w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 1991 r.". Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Minister Gospodarki umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że żądanie strony nie może być spełnione z uwagi na fakt, iż sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją strona wskazała, iż organ, będący następcą prawnym Wspólnoty [...] w W., bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Minister Gospodarki, po dokonaniu ponownej analizy dokumentacji akt sprawy, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia ponownie wskazał, iż żądanie wnioskodawcy nie może zostać załatwione w drodze wydania decyzji administracyjnej. Przedmiotem procesu administracyjnego może być bowiem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. W niniejszej sprawie nie ma podstawy materialnoprawnej do załatwienia wniosku strony w formie decyzji, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi zaś do umorzenia postępowania, co w przedmiotowej sprawie było spowodowane ustaleniem przez organ, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o treści żądanej przez wnioskodawcę. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 36 nieobowiązującego dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 50, poz. 571 ze zm.), każda decyzja w sprawie nawiązania stosunku służbowego, przeniesienia, delegowania, wyznaczenia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych lub zwolnienia ze służby funkcjonariusza, a więc także decyzja dotycząca przekazania wnioskodawcy do dyspozycji Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej Wspólnoty [...] w W., mogła być zaskarżona w drodze odwołania do wyższego przełożonego. Z uzasadnienia zaś wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...] wynika, iż skarga J.R. o nakazanie Ministrowi Przemysłu i Handlu zaliczenia przerwy w pełnieniu służby do okresu służby w sprawach zaopatrzenia emerytalnego, nagród jubileuszowych i dodatku za lata służby została prawomocnie odrzucona postanowieniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 123/09. Niezależnie od powyższego, wydanie decyzji zgodnej z wolą strony byłoby nie tytko sprzeczne z prawem, ale również wydana decyzja miałaby de facto charakter zaświadczenia, a to stoi w oczywistej opozycji do celu jaki realizuje decyzja administracyjna. Organ podniósł także, iż wnioskami z dnia [...] stycznia 2003 r. i [...] sierpnia 2005 r. strona zwracała się do Organu o "wszczęcie postępowania administracyjnego, ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ - Ministra Gospodarki i Pracy w W. w drodze decyzji mojego prawnego statusu – J.R. we Wspólnocie [...] w W. w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 2001 r.". W sprawie tej wydano decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] , która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt. II SA/Wa 361/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawcy na powyższe decyzje, co spowodowało, że stały się one ostateczne. Wobec bardzo zbliżonej tematyki rozpatrzonych wniosków oraz wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, wydanie kolejnej decyzji merytorycznej mogłoby spowodować naruszenie art. 110 k.p.a. Decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego; 2) wystąpienie, na podstawie art. 55 § 3 oraz art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), 3) zasądzenie od organu strony na rzecz skarżącego kosztów procesowych. Kwestionowanym decyzjom skarżący zarzucił wydanie ich z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia prawa materialnego i które negatywnie wpłynęło na ustalenia faktyczne oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 6 – 11, art. 107 § 1 i § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący zarzucił organowi oparcie rozstrzygnięcia na faktach sprzecznych z aktami osobowymi skarżącego i aktami sprawy i na wadliwych ustaleniach faktycznych, a także dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów i wydaniu decyzji bez dostatecznego rozpoznania sprawy. Nadto zarzucił Ministrowi dowolną interpretację przepisów prawa, w tym prawa materialnego (pragmatyk zawodowych) oraz zastosowanie przez organ niewłaściwego trybu weryfikacji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 k.p.a., zamiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszono art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wskazał także na wydanie decyzji przez pracownika Ministerstwa, a nie osobę pełniąca funkcję organu oraz wyjątkowo stronnicze rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi naruszenie praw i wolności zawartych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w szczególności art. 1, art. 5, art. 8, art. 13, art. 14 Konwencji oraz naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz Traktatu Lizbońskiego. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wskazał powody wskazujące, jego zdaniem, na niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od Ministra Gospodarki wydania decyzji potwierdzającej istnienie stosunku służbowego (administracyjnoprawnego) łączącego J.R. z Głównym Inspektorem Ochrony Przeciwpożarowej Wspólnoty [...] w W. w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 1991 r. Strona, powołując się na załączone do wniosku kserokopie dokumentów wskazała, iż odwołanie jej z dniem [...] stycznia 1988 r. z zajmowanego stanowiska [...] w G. Przedsiębiorstwie Budownictwa [...] w G. i przekazanie do dyspozycji Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej Wspólnoty [...] nie spowodowało ustania stosunku służbowego. Jako podstawę prawną swego żądania skarżący wskazał przepis § 2 pkt 1-5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 marca 1975 r. w sprawie zasad pełnienia służby przez funkcjonariuszy pożarnictwa (M. P. Nr 9, poz. 48), dekret z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 50, poz. 321 ze zm.), ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) oraz przepisy k.p.a. Powyższy wniosek zmierza w istocie do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej istnienia stosunku zatrudnienia o charakterze administracyjnoprawnym. Na gruncie prawa administracyjnego nie przyjęto rozwiązań istniejących w prawie pracy, tj. ustalenia istnienia stosunku pracy przed sądem powszechnym. Takich uprawnień organu administracji publicznej próżno szukać w powołanych przez stronę aktach prawnych rangi ustawowej, jak też powołanego rozporządzenia wykonawczego, zwłaszcza, iż wnioskodawca konkretnych przepisów prawa nie powołuje. K.p.a. dla potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przewiduje tryb wydawania zaświadczeń określony w Dziale VII tego kodeksu. Trzeba wyraźnie wskazać, iż decyzja administracyjna powinna być wydana na podstawie przepisu prawa. Niezbędne jest w niej powołanie podstawy prawnej, co oznacza wskazanie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Skoro takich przepisów organ dla załatwienia wniosku strony nie jest w stanie wskazać, to postępowanie nie może zmierzać do załatwienia sprawy, co do istoty, lecz staje się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z. 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia; jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych ustaleń nie można Ministrowi Gospodarki czynić skutecznego zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., skoro w sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa umorzenia postępowania – sprawa nie podlega załatwianiu w formie decyzji administracyjnej. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, albowiem przepisów tych organ nie stosował i to właśnie brak możliwości ich zastosowania legł u podstaw umorzenia postępowania z wniosku strony. Nie można także uznać, iż istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia miało to, że strona nie mogła się wypowiedzieć co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie. Z uwagi na zapadłe rozstrzygnięcie organ nie gromadził materiału dowodowego w sprawie i wydał decyzję tylko i wyłącznie dysponując materiałem dowodowym dołączonym do wniosku strony. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. byłby skuteczny wówczas, gdyby strona wskazała na okoliczności, które pozwoliłby organowi rozstrzygnąć sprawę inaczej niż to uczynił. Innymi słowy, chodzi tu o wskazanie takich okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś okoliczności Sąd nie dostrzega. Ponadto podnieść należy, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, iż decyzje w niniejszej sprawie w imieniu Ministra Gospodarki podpisał z upoważnienia organu Dyrektor Generalny Ministerstwa Gospodarki H.S. na podstawie udzielonego mu upoważnienia (k.-12 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 268 a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem działanie organu w powyższym zakresie nie posiada znamion naruszenia prawa procesowego. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Minister Gospodarki wydał zgodną z prawem decyzję, która w sposób dostatecznie wyczerpujący uzasadnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.