I OSK 280/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta K. oraz Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1795/09 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od F. B. na rzecz Wojewody M. kwotę 320 /trzysta dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1795/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi F. B. – uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponadto zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej F. B. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. B., za udział wynoszący 1/2 cz. w współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. 68/8 o pow. 0,0106 ha, b. gm. kat. P., objętej księgą wieczystą [...], wchodzącej w skład działki nr 299, poł. w obr. 17, jedn. ewid. K., m. K., przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ I instancji podał, że pismem z dnia 20 października 2005 r. K. B. wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 117, obr. 17, jedn. ewid. K., m. K., zajętą pod drogi publiczne: ul. U. i ul. N. w K. W dniu 28 lipca 2008 r. K. B. przedłożył pełnomocnictwo – datowane na ten sam dzień – z którego wynikało upoważnienie przez F. B. syna K. B. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach związanych z nabyciem praw do spadku po mężu J. B. K. B. złożył również oświadczenie, iż składając wniosek w 2005 r. działał także w imieniu swojej matki. Jednocześnie sprecyzował wniosek w oparciu o wykonaną przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. dokumentację geodezyjną i wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela katastralna l. kat. 68/4, b. gm. kat. P., zajętą pod ul. U. w K. oraz za parcelę katastralną l. kat. 68/8, b. gm. kat. P., zajętą pod ul. N. w K. Odnośnie parceli katastralnej l. kat. 68/4 została wydana odrębna decyzja. Organ podał, iż zgodnie z wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza w Krakowie, właścicielem parceli katastralnej l. kat. 68/8 o pow. 0,0106 ha, b. gm. kat. P., wchodzącej w skład działki nr 299, pół. w obr. 17, jedn. ewid. K., m. K. był w całości J. B. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy Wydział I Cywilny z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt I Ns 963/06/K spadek po J. B. nabyli: żona F. B. i syn K. – każdy po 1/2 cz. Wojewoda Małopolski prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości. Starosta wskazał, że stosownie do ust. 4 art. 73 wyżej powołanej ustawy odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W ocenie organu z wniosku złożonego w dniu 20 października 2005 r. wynika, że K. B. wniósł jedynie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Z wniosku nie wynikało natomiast, że został on złożony również z imieniu F. B. Natomiast oświadczenie złożone w dniu 28 lipca 2008 r. nie może zostać uznane za uzupełnienie wniosku z dnia 20 października 2005 r. K. B. mógłby działać jako pełnomocnik swojej matki F. B., gdyby złożył oświadczenie, iż występuje w jej imieniu w przewidzianym przez ustawodawcę terminie (tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.). Oświadczenie złożone po przekroczeniu ww. terminu nie wywołuje skutków prawnych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. B. Wskazał, że w czasie składania przez niego wniosku o odszkodowanie w dniu 20 października 2005 r. nie został poinformowany przez organ, że jeżeli jest więcej spadkobierców, powinni oni osobiście wystąpić z podaniami o odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że F. B. nie złożyła w terminie przewidzianym w art. 73 ustawy stosownego wniosku. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, iż K. B., składając w dniu 20 października 2005 r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, działał również w imieniu F. B. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów pozwalających przyjąć, iż w chwili składania przedmiotowego wniosku K. B. był umocowany przez F. B. do występowania w jej imieniu. Organ podkreślił, że pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu. Nadto organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż jak wskazano powyżej, z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by K. B. mógł występować ewentualnie w imieniu innej osoby. Skargę na powyższą decyzję wniosła F. B., reprezentowana przez syna K. B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art.8, art.9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż w art. 73 ust. 4 ustawy nie wskazano wyraźnie, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd wskazał, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową są również spadkobiercy osób będących właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09 gdzie NSA stwierdził, iż "w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania". Sąd I instancji stwierdził, że z treści wniosku złożonego przez K. B. w dniu 20 października 2005 r. wynikało, że żądanie sformułowano w sposób przedmiotowy (dotyczyło ogólnie ustalenia i wypłaty odszkodowania za całą działkę zajętą pod drogę), a nie podmiotowy (wnioskodawca nie domagał się odszkodowania na swoją rzecz). Wnioskodawca nie podał, że domaga się odszkodowania za swój udział w przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązków wynikających z zasady określonej w art. 9 k.p.a. Treść wniosku i dokumentu do niego dołączonego powinna wzbudzić wątpliwości organu. Wniosek złożył K. B., a z przedłożonego wyrysu mapy wynikało, że właścicielem działki nr 117 jest J. B. W ocenie Sądu Prezydent Miasta K. nie czyniąc nawet próby wyjaśnienia czy wniosek złożyła legitymowana do tego osoba, czy działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu innych uprawnionych, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., niewątpliwie naruszył przepis art. 9 k.p.a. Sąd wskazał, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli wniosek budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Sąd stwierdził, że nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, iż K. B. mógłby działać jako pełnomocnik swojej matki F. B., gdyby złożył oświadczenie, iż występuje w jej imieniu w przewidzianym przez ustawodawcę terminie (tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.), a oświadczenie złożone po tym terminie nie wywołuje skutków prawnych. Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 96 k.c. udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną mocodawcy. W myśl przepisu art. 98 i 99 k.c. składające się na nią oświadczenie woli może zostać złożone w formie dowolnej, w tym nawet w sposób dorozumiany. W tym zakresie znajduje zastosowanie art. 60 k.c., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, wola osoby dokonującej czynności prawnej może zostać wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Sąd podkreślił, iż zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.c., nawet w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, Lex nr 275483). Ponadto Sąd stwierdził, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy (art. 33 k.p.a.), która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa. Zaniechanie zaś obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2006 r., II OSK 270/06, Lex nr 209405, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 302/08, Lex nr 454327). Sąd uznał, że przedłożenie do akt postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dokumentu pełnomocnictwa od pozostałych spadkobierców byłego właściciela zajętej pod drogę nieruchomości jest skuteczne również wtedy, gdy dokument taki zostanie przekazany organowi po upływie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 74 ust. 4 tej ustawy. Sąd podkreślił, iż organy w ogóle się nie odniosły do twierdzenia K. B. (k. 64 akt administracyjnych), że składając wniosek w dniu 20 października 2005 r. legitymował się ustnym pełnomocnictwem matki ani nie oceniły znaczenia sformułowania użytego w przedłożonym w dniu 28 lipca 2008 r. dokumencie pełnomocnictwa (k.65): "Niniejsze pełnomocnictwo dotyczy również wszelkich spraw urzędowych i finansowych. W związku z moją chorobą, syn dotychczas wielokrotnie reprezentował mnie w ww. sprawach". Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miejska K. oraz Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości. Gmina Miejska K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 33 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że współspadkobierca właściciela nieruchomości przejętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust 1 ww. ustawy, w postępowaniu o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość, działa również w imieniu drugiego współspadkobiercy, pomimo tego że w terminie zawitym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania współspadkobierca ten złożył wniosek o wypłatę odszkodowania działając we własnym imieniu i nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem do reprezentowania drugiego współspadkobiercy; 2) art. 73 ust. 4 ustawy poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że współspadkobierca właściciela nieruchomości przejętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust 1 ww. ustawy, który nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania w przewidzianym przez ustawę terminie do zgłoszenia żądania o wypłatę odszkodowania, może skutecznie – po trzech latach od upływu zawitego terminu do zgłoszenia żądania – powoływać się na udzielenie pełnomocnictwa ustnego do działania w jego imieniu drugiemu współspadkobiercy, który złożył wniosek o wypłatę odszkodowania przy zachowaniu terminu ustawowego. W oparciu powyższe zarzuty kasacyjne Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi. Wojewoda Małopolski zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie naruszyły przepisy art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż gdy z wnioskiem o ustalenie wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wystąpi jeden z uprawnionych, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, niezależnie od treści wniosku, winny zmierzać do ustalenia czy domaga się on odszkodowania tylko za swój udział i informować o możliwości dochodzenia odszkodowania przez innych współwłaścicieli nieruchomości; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niekompletne i nierzetelne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedłożenie pełnomocnictwa od pozostałych spadkobierców byłego właściciela zajętej pod drogę nieruchomości, jest skuteczne również wtedy, gdy dokument taki zostanie przekazany organowi znacznie po upływie terminu do złożenia wniosku w tym trybie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miejska K. podniosła, iż wniosek złożony przez K. B. był jasny, czytelny i niebudzący wątpliwości. Z treści wniosku nie wynika, aby żądania odszkodowania zostało zgłoszone również w imieniu innych osób. Zdaniem Gminy późniejsze działania jakie strony podejmowały i przedstawiane przez nie dokumenty, w kontekście wniosku złożonego przez Pana K. B. i czasu podejmowania tych działań są niewiarygodne. W terminie wskazanym przez ustawodawcę wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne złożył wyłącznie we własnym imieniu K. B., a przedłożone w okresie późniejszym pełnomocnictwo i złożone oświadczenia nie skutkują dochowaniem terminu. Konsekwencją uchybienia terminu do złożenia wniosku jest wygaśnięcie przysługującego F. B. roszczenia o przyznanie odszkodowania. Gmina stwierdziła, że postępowanie wszczęte na wniosek K. B. toczyło się zgodnie z treścią tego wniosku, natomiast roszczenie w imieniu F. B. zgłoszone zostało dopiero w 2008 r., zatem po upływie terminu uprawniającego do wystąpienia o odszkodowanie. Zdaniem Gminy uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu innej osoby możliwe byłoby, gdyby z treści wniosku wynikało żądanie zgłoszone w imieniu osób trzecich. Ponadto zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku czynności procesowe są podjęte w jego własnym imieniu. K. B. w treści składanego (w terminie ustalonym ustawą) wniosku powinien był wskazać, iż działa również w imieniu drugiej osoby, przedstawiając przy tym uzyskane wcześniej pełnomocnictwo lub w tym zakresie wystąpić ewentualnie z odrębnym wnioskiem. Wnioskodawca mógł działać zatem również jako pełnomocnik, gdyby złożył w przewidzianym w terminie oświadczenie o występowaniu również w cudzym imieniu. Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł dodatkowo, że wniosek złożony prze K. B. winien podlegać dalszemu badaniu przez określenie treści żądania strony, również przez ustalenie, czy nie został złożony w imieniu innej jeszcze osoby. Wojewoda podkreślił, iż zakresu podmiotowego art. 9 k.p.a. nie można rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 omawianej ustawy o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Przepis ten nie może być również utożsamiany z obowiązkiem informowania stron postępowania o prawach innych podmiotów, którym nie przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu z racji braku wniosku o konkretyzację ich uprawnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Zasadne są bowiem zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, iż rozpoznając niniejszą sprawę organy nie naruszyły zasad postępowania wskazanych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia treści żądania strony. Bezsporne w sprawie jest, że wniosek złożony w dniu 20 października 2005 r. dotyczy odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka 117 obr. 17 zajętą pod drogę publiczną. Przy czym nie cała działka tak oznaczona była zajęta pod tę drogę. Była to bowiem działka rolna i rolno-budowlana. Bezsporne również jest, iż jako wnioskodawca wskazany został jedynie K. B. W związku z tym stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek wszczął postępowanie administracyjne o odszkodowanie jedynie w stosunku do K. B. i tylko on był stroną tego postępowania. Postępowanie to wprawdzie prowadzone jest na zasadach i trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jak przy odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, ale z określonymi modyfikacjami wynikającymi z przepisu art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten odmiennie ukształtował kwestię wszczęcia postępowania o odszkodowanie, które może nastąpić jedynie na wniosek właściciela (art. 73 ust. 4), a jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność – na wniosek każdego z jej właścicieli i to w określonym terminie. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, które mogą być oczywiście łącznie rozpoznane na mocy art. 62 k.p.a. Jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji K. B. był informowany przez organ o treści ww. art. 73 tak w kontekście wszczęcia i prowadzenia postępowania o odszkodowanie, jak i konieczności wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji o przejęciu określonej nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co wynika wprost z akt administracyjnych (k. 5). Wskazać należy, iż dopiero w trakcie prowadzonego postępowania zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po J. B., z którego wynikało, iż jego spadkobiercami są K. B. i F. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy z dnia 24 sierpnia 2008 r. sygn. akt I Ns 963/06/k). W takiej sytuacji nie można zarzucić organom, iż nie wyjaśniły wcześniej kwestii treści zgłoszonego wniosku. Zwłaszcza, że jego treść nie budziła wątpliwości co do żądania. Nie można również zarzucić organom, że nie ustaliły kwestii udzielenia K. B. przez F. B. ustnego pełnomocnictwa do złożenia w jej imieniu wniosku o odszkodowanie. Bezsporne jest, iż K. B. we wniosku z dnia 20 października 2005 r. będącego podstawą do wszczęcia postępowania o odszkodowanie nie wskazał, iż działa również w imieniu F. B. na mocy udzielonego ustnego pełnomocnictwa. Nie powoływał się również na takie pełnomocnictwo w toku postępowania. Dopiero bowiem w dniu 28 lipca 2008 r. przedstawiając pełnomocnictwo udzielone przez F. B. stwierdził, iż składając przedmiotowy wniosek z dnia 20 października 2005 r. działał również w jej imieniu na mocy ustnego pełnomocnictwa. Przy czym nawet ze złożonego pisemnego pełnomocnictwa nie wynika, aby F. B. takiego ustnego pełnomocnictwa do złożenia przedmiotowego wniosku udzieliła. Zasadnicze jednak znaczenie ma oświadczenie K. B. złożone w dniu 21 września 2007 r. co do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 20 października 2005 r. Z oświadczenia tego wynika, że wniosek ten złożył w imieniu własnym oraz imieniu H. i K. D. (k. 41 akt administracyjnych). W takiej sytuacji nie można zarzucić organom, że jeszcze nie wyjaśniły kwestii czy może wniosek ten złożył również w imieniu F. B. Wobec jednoznacznego oświadczenia K. B., w czyim imieniu składał przedmiotowy wniosek, zbędne było ustalenie kwestii pełnomocnictwa, które ma w tej sytuacji wtórne znaczenie. Reasumując stwierdzić należy, że organy rozpoznając niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania odnośnie jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania zgłoszonego przez K. B. we wniosku z dnia 20 października 2005 r. Ponieważ podstawą uchylenia decyzji przez Sąd I instancji były naruszenia przepisów postępowania, to Sąd ten nie dokonywał interpretacji ani też nie stosował przepisów prawa materialnego. W związku z tym zarzuty skarg kasacyjnych, a zwłaszcza Gminy Miasta K. w tym zakresie są bezzasadne. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na dokonanie prawidłowej subsumcji. Natomiast Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy i nie dokonał właściwej jego analizy biorąc pod uwagę całość akt administracyjnych do czego obliguje art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.