II GSK 1428/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 734/10 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. pozostawił bez rozpatrzenia skargę "S." Spółki z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. "S." Spółka z o.o. w S. złożyła w dniu [...] stycznia 2010 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...].", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś priorytetowa 1 Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.1 Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości. Pisemną informacją z dnia [...] czerwca 2009 r., wnioskodawca został poinformowany, że złożony przez niego wniosek został umieszczony na liście rezerwowej projektu do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W wyniku przeprowadzonej oceny projekt uzyskał bowiem łącznie 51 punktów w wyniku oceny merytorycznej i 20 pkt w wyniku oceny strategicznej, zaś na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: u.z.p.p.r.) i procedury odwoławczej obowiązującej w ramach RPO, projekt, który przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przeznaczonej w ramach danego konkursu, został umieszczony na tzw. liście rezerwowej. Wnioskodawca złożył protest na ocenę merytoryczną i strategiczną wniosku. Pisemną informacją z dnia [...] października 2010 r., został poinformowany, że Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia [...] września 2010 r. oddalił jego protest w zakresie kryterium IV i XII. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na uchwałę Zarządu Województwa P. wniosła "S." Spółka z o.o. Sąd pierwszej instancji wskazując podstawy pozostawienia skargi bez rozpatrzenia podał, że w myśl art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu realizacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowaniu wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. WSA zauważył, że kwestia kompletności skargi wnoszonej w trybie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. została w tej ustawie kompleksowo uregulowana, wobec czego wykluczone jest zastosowanie art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w celu uzupełnienia jej braków. Tymczasem skarżąca Spółka, składając skargę, do wniosku o dofinansowanie projektu nie dołączyła załączników wymienionych w druku wniosku E oprócz stosownych oświadczeń. Wniosek o dofinansowanie obejmuje również załączniki do niego, a więc taki załącznik stanowi element kompletnej dokumentacji w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd uznał również, że informacja o oddaleniu protestu zawierała prawidłowe pouczenie o treści art. 30c ustawy z 2006 r. i wskazywała między innymi, że skarga winna być złożona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie. Wobec powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, iż był zobowiązany do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. II Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła "S." Spółka z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie będąc reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika miała obowiązek dołączyć inne dokumenty niż wskazane w pouczeniu, co skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpoznania, a nadto na dokonaniu ustalenia, iż skarżąca została pouczona o obowiązku dołączenia do skargi wniosku wraz z załącznikami. - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na niezamieszczeniu w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznych wskazań, w jakim zakresie dokumentacja była niekompletna poprzez niewskazanie jakie jeszcze dokumenty skarżąca winna była dołączyć. Uzasadniając zarzuty Spółka stanęła na stanowisku, że pouczenie wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: m.in. kompletności skargi. Jednocześnie skarga wniesiona do sądu administracyjnego, która posiada braki w zakresie jej kompletności, które wynikły z błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 u.z.p.p.r. W ocenie kasatora, załączniki nie są integralną częścią wniosku a odrębnymi dokumentami, takimi jak biznesplan, oświadczenia, zaświadczenia i certyfikaty, dokumenty finansowe, deklaracje podatkowe, odpis z KRS i inne. Rozszerzająca wykładnia pouczenia jest sprzeczna zarówno z treścią art. art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., jak i z literalnym brzmieniem samego pouczenia, które nie wymienia załączników jako części dokumentacji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1–3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09, dostępne w internecie). Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, powinien być kompletny, a więc złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Należy też zauważyć, że skarżąca złożyła w postępowaniu administracyjnym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru. W rubryce "E. Załączniki" formularza wniosku skarżąca zaznaczyła dokumenty, które załączyła do wniosku. Oznacza to, że wymienione dokumenty stanowiły integralną część wniosku. Jeżeli więc wniosek złożony w konkursie zgodnie z oświadczeniem skarżącej (podpis pod wnioskiem) zawierał wymienione w nim załączniki, to tylko taki wniosek jest uznawany za kompletny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wniosek wraz z dokumentami w nim wymienionymi powinien zatem być załączony do skargi. Wojewódzki sąd administracyjny, który zgodnie z art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. bada postępowanie w sprawie oceny konkretnego projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, powinien dysponować całokształtem dokumentacji, aby zweryfikować prawidłowość tego postępowania. W związku z niedołączeniem do skargi wniosku z załącznikami, Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna, i to pismo pozostawić bez rozpatrzenia, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już wyżej wskazano, w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut nieuwzględnienia błędnego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi, ponieważ uchybienie takie nie zaistniało. Z treści pisma z dnia [...] października 2010 r. wynika, że Instytucja Zarządzająca zgodnie z treścią art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poinformowała skarżącą o wynikach procedury odwoławczej oraz o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją obejmującą: wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego protestu oraz informację o wyniku jego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P. w R. – Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013. Pouczono również, że skarga podlega opłacie, którą należy wnieść ze skargą. o której mowa w art. 30b ust. 4. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wskazań, w jakim zakresie dokumentacja była niekompletna. Sąd pierwszej instancji na str. 4 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia podał, że "skarżąca Spółka z o.o. do wniosku o dofinansowanie projektu nie dołączyła załączników wymienionych w druku wniosku E oprócz stosownych oświadczeń". Wskazanie to jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznaczne, i wynika z niego, co nie jest sporne w sprawie, że Spółka do wniosku nie dołączyła żadnych załączników, które w rubryce "E. Załączniki" wniosku o dofinansowanie, oznaczyła zwrotem "Dotyczy". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.