II GSK 311/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1550/10 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz K. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1550/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych w charakterze zlecenia, uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., po przeprowadzeniu kontroli u K. J. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. N. J. O. "J." K. J.), wystąpił do W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164 z 2008 r. poz. 1027,) dalej zwanej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej, decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym K. A.-S. We wniosku wskazał, że K. A.-S. w okresach od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2003 r., od [...] sierpnia 2003 r. do [...] stycznia 2004 r., od [...] maja 2003 r. do [...] czerwca 2005 r., wykonywała pracę na podstawie, zawartej z K. J. - prowadzącym ww. działalność gospodarczą - umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia - nazwanej przez strony "umową o dzieło". ZUS uznał, że umowa cywilnoprawna K. A.-S. ze skarżącym nie jest umową o dzieło, lecz umową zlecenia, a K. A.-S. nie została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., stwierdził, że K. A.-S. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym we wskazanych okresach, z tytułu wykonywania umowy, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia umorzył postępowanie odwoławcze, podając, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie, a według niego stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję była K. A.-S., której decyzja dotyczyła oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., na wniosek którego zostało ono wszczęte. Wydana przez organ I instancji decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, która nie nakładała obowiązku na stronę, polegającego na zobowiązaniu do odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto, o ile w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.), decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia płatnik, w tym przypadku K. J., nie jest stroną prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a skarżący nie wykazał, na czym polegać miało naruszenie jego interesu prawnego, co statuowałoby go jako stronę postępowania. K. J. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd uwzględniając skargę stwierdził, że stanowisko organu odmawiające skarżącemu przymiotu strony postępowania jest błędne. Z przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Zatem płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Ponadto, tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa jednak na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Zatem obie strony umowy zlecenia tj. ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Narodowy Fundusz Zdrowia, który zaskarżył go w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: - pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "e", 69 ust. 1, 85 ust. 4, 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 u.s.u.s. skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżący miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentki, - naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania odwoławczego było nieuprawnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ pokreślił, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję była Pani K. A.-S., której decyzja dotyczyła oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. G., na wniosek którego wszczęte zostało postępowanie. O ile w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 u.s.u.s., wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia, płatnik, w tym przypadku O. N. J. O. "J." K. J. nie jest stroną prowadzonego postępowania. Skarżący nie ma więc waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają go wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności, a rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzeniu postępowania, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., znajdowało oparcie w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w wyroku normy art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność, oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko Sądu I instancji i wskazał, że podstawy skargi kasacyjnej są nieuzasadnione i błędnie zredagowane. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego ujęte w pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej w istocie dotyczą materii prawa materialnego. Skarżący bowiem podnosi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, opierając się na przepisach prawa materialnego, iż K. J. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu ma swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa zatem podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. wyrok SN z 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94; wyroki NSA : z 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05; z 25 października 2006 r., II GSK 163/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, powołując się na uregulowania zawarte w przepisach prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, że rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu wpływa wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Ustalenie przez Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., że K. A.-S. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, powoduje, iż skarżący K. J., jako płatnik tych składek będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ww. ustawy – bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle przytoczonych regulacji, płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym przez organem Narodowego Funduszu Zdrowia. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą konsekwencję w postaci wydania decyzji o objęciu strony tej umowy ( zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym, co z kolei rodzi po stronie płatnika (zleceniodawcy) obowiązek opłacenia składek na to ubezpieczenie. Zatem obie strony umowy - ubezpieczony i płatnik składek – są stronami postępowania o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym i w konsekwencji płatnik składek jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 879/10, że " skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą nie tylko późniejszego obowiązku płacenia składek na to ubezpieczenie, lecz również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c, czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.)". Tym samym nie podzielono stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który nakłada na płatnika obowiązek obliczenia i odprowadzenia składek, wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie wyłącznie interesu faktycznego płatnika. Nadto autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis art. 109 ust. 1 ma charakter wyłącznie kompetencyjny, gdyż reguluje kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do wydawania decyzji w sprawach tam wymienionych, zaś przepisy art. 109 ust. 5 i art. 110 określają tryb odwoławczy od takich decyzji. Natomiast przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy płatnikowi składek przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym przed Prezesem Funduszu. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.