I SA/Wa 611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. H., J. H., R. Z. i D. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa solidarnie na rzecz skarżących B. H., J. H. i R. Z. kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz D. B. kwotę [...] ([...]) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą D. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 1990 r. T. K. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w C. o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej ojca S. B. Z wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. sygn. akt [...] wynika, że S. i M. B. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach niewchodzących obecnie w skład terytorium Polski, we wsi M. powiat Z. województwo[...] (obecnie terytorium [...]) zabudowaną nieruchomość składającą się z [...] oraz, że do tego mienia służyło im prawo własności. Odpowiednimi postanowieniami sądów cywilnych (Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 1991 r. sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [..] oraz Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2003 r.) ustalono, że ostatecznie spadek po S. B. i M. B. nabyli: T. K., R. Z., D. B., B. H. i J. H. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. R. Z. udzielił D. B. pełnomocnictwa do prowadzenia w jego imieniu sprawy dotyczącej przyznania rekompensaty za przedmiotowe mienie zabużańskie. Ponadto w aktach sprawy znajdują się nieoznaczone datą pełnomocnictwa B. H. i J. H. upoważniające D. B. do prowadzenia w ich imieniu przedmiotowej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. D. B. zwróciła się o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił potwierdzenia na rzecz D. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przyczyną odmowy stało się przekroczenie ustawowego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. B. złożyła odwołanie. Minister Skarbu Państwa rozpatrując złożone odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 9, art. 27, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że z analizy materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca terminu złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., gdyż wniosek taki D. B. złożyła dopiero w dniu [...] marca 2009 r. Organ II instancji wskazał również, że nie można uznać, że wniosek o rekompensatę stanowi znajdujące się w materiale dowodowym pismo D. B. złożone w dniu [...] września 1994 r. do Urzędu Rejonowego w K. a dotyczące wniosku T. K. z dnia [...] listopada 1990 r. o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione przez S. B. poza obecnymi granicami kraju, w którym zwróciła się ona z zapytaniem, czy złożone dokumenty są wystarczające do wypłaty odszkodowania. Dodatkowo Minister zauważył, że T. K. nie udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej przez D. B. w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia [...] listopada 1990 r. Ponadto wniosek o rekompensatę z dnia [...] marca 2009 r., do którego dołączone zostały opisane wyżej pełnomocnictwa, podpisany jest wyłącznie przez D. B., wobec czego wymienione pisma stanowią dwa odrębne wnioski – T. K. z dnia [...] listopada 1990 r. oraz D. B. i reprezentowanych przez nią R. Z., B. H. i J. H. z dnia [...] marca 2009 r. W ocenie Ministra materiał dowodowy sprawy nie potwierdza, że D. B. złożyła wniosek przez uprawnioną w tym zakresie T. K. w 1993 r. W aktach znajduje się jedynie wniosek T. K. z 1990 r., natomiast brak jest wniosku wskazanego przez D. B., jak i pełnomocnictwa udzielonego T. K. Wobec czego w ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] słusznie orzekł o odmowie potwierdzenia na rzecz D. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: B. H., J. H. wraz z R. Z. oraz D. B. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd zarządził połączenie spraw wszczętych w wyniku wniesienia powyższych skarg, celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 611/10. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując na naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zarzucili naruszenie art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż do trwającego od 1993 r. postępowania D. B. przystąpiła już w dniu [...] września 1994 r. zawiadamiając o tym ówczesny Urząd Rejonowy w K., który pismem z dnia [...] października 1994 r. nr [...] potwierdził jej udział w sprawie w charakterze strony. Zarzucili także organom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 kpa, poprzez uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania toczącego się z wniosku T. K. z dnia [...] listopada 1990 r. Ponadto wskazali naruszenie przez Wojewodę [...] art. 10 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko swoje skarżący przedstawili w obszernych uzasadnieniach złożonych skarg. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonych skarg. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). Zauważyć należy, że ustawa ta ma za zadanie zakończyć proces rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie nie tylko do spraw nowych, albowiem zawarte w niej zasady realizacji prawa do rekompensaty odnoszą się również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. Zgodnie z treścią art. 2, 3 ust. 2, 13 ust. 2 i 3 tej ustawy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi - był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że należy zgodzić się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czy T. K. składając wniosek z dnia [...] listopada 1990 r. działała tylko w imieniu własnym, jako spadkobierca po małżonkach S. i M. B. (właścicielach pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mienia), czy też równocześnie działała jako pełnomocnik pozostałych żyjących wówczas ich spadkobierców, czyli skarżącej D. B. oraz R. Z. i S. U. Z analizy akt sprawy wynika, że w tej kwestii, naruszając przepisy art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, mimo że wnioskodawczyni T. K. nadal żyje i mogła była tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić. Ponadto uszło uwadze organów obu instancji to, że w aktach sprawy znajdują się 2 notatki pracownika organu sporządzone w dniu 21 i 22 października 1999 r. (k-12 i 13 akt adm.), z treści których jednoznacznie wynika, że organ traktował skarżącą D. B. jako "jedną z osób uprawnionych do odszkodowania za mienie pozostawione poza granicami Polski", których dotyczył wniosek złożony przez T. K. dnia [...] listopada 1990 r., a zatem za stronę toczącego się postępowania. Fakt traktowania skarżącej przez organ jako strony toczącego się już postępowania potwierdza również dalsza część tej notatki, w której pracownik organu napisał, że poinformował skarżącą "jakie dokumenty powinna jeszcze przedłożyć do w/w wniosku, na podstawie których otrzyma zaświadczenie potwierdzające uprawnienie do odszk." oraz treść notatki z dnia 21 października 1999 r., z której wynika, że zdaniem pracownika organu "do przedłożonych dokumentów Pani T. K. powinna dołączyć: operat szacunkowy, w/g którego określa się wartość pozostawionej nieruchomości oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień...", o czym następnego dnia poinformował D. B. (k-15 akt adm.). Nadto organy obu instancji nie dokonały żadnej analizy faktu, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. sygn. akt [...], który zapadł już po złożeniu w 1990 r. wniosku przez T. K., ustalającego jakie składniki majątku zostały pozostawione przez S. i M. B. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego. Z treści tego wyroku wynika m.in., że wniosek w tej sprawie został złożony z powództwa zarówno T. K., jak i S. U., R. Z. oraz D. B., czyli na zgodny wniosek wszystkich wówczas uprawnionych osób. Natomiast w piśmie przewodnim z dnia [...] marca 1998 r. złożonym do organu wraz z kserokopią wyroku (k-11 akt adm.) T. K. napisała, że "uzupełnia niniejszy wniosek prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w [....] z dnia [...] marca 1997 r. /.../ potwierdzającym prawo do odszkodowania za mienie...". Fakt, że pismo to nie mówi o wyroku potwierdzającym uprawnienia do uzyskania rekompensaty jedynie wnioskodawczyni i bez wątpliwości ujawnia interes prawny skarżących do udziału w postępowaniu również został całkowicie pominięty przez organy rozpatrujące sprawę. Ponadto organy nie wyjaśniły, dlaczego np. pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2004 r., które organ adresował do T. K., przesłał również do wiadomości D. B., skoro obecnie twierdzi, że nie jest ona stroną postępowania wszczętego wnioskiem T. K. skoro z treści art. 40 § 1 i § 3 kpa wynika, że pisma w trakcie postępowania administracyjnego organ doręcza jedynie stronie (lub stronom albo ich pełnomocnikom) tego postępowania. Pozostaje zatem bez odpowiedzi pytanie, na jakiej podstawie organ doręczał skarżącej pisma, skoro obecnie twierdzi, że nie była i nie jest ona stroną postępowania wszczętego wnioskiem z 1990 r. W zaskarżonych decyzjach organy nie dokonały oceny przywołanego materiału dowodowego w świetle postawionej w decyzji tezy, że T. K. złożyła w 1990 r. wniosek jedynie w swoim imieniu. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę, że w wydanych decyzjach organy orzekające pominęły w ogóle fakt (poza jego stwierdzeniem), że w dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca D. B. złożyła do akt sprawy pełnomocnictwa od J. H., R. Z. oraz B. H. do prowadzenia w ich imieniu sprawy związanej z uzyskaniem przedmiotowej rekompensaty. Mimo, że osoby te są spadkobiercami S. i M. B., to organy orzekające w żaden sposób nie określiły i nie wyjaśniły ich statusu prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami. W konsekwencji tego organ I instancji nie uznał tych osób za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. i nie doręczył wydanej decyzji D. B. jako pełnomocnikowi skarżących B. H., J. H. i R. Z., Natomiast organ II instancji postąpił wprost przeciwnie i doręczył zaskarżoną decyzję D. B. jako pełnomocnikowi wymienionych skarżących. Takie postępowanie organów narusza zasady postępowania administracyjnego. Skarżący w tym samym postępowaniu administracyjnym bez uzasadnienia prawnego nie mogą raz być, a raz nie być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jeśli organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo postąpił nie uznając skarżących za strony postępowania, to winien był taką decyzję organu I instancji jako wadliwą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić, tak by skarżący mieli zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Tego jednak organ II instancji nie uczynił, czym naruszył przywołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 kpa. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w ocenie Sądu w opisanej wyżej sytuacji organ prowadząc postępowanie winien był przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg stron tego postępowania. Następnie organ winien był w sposób zgodny z treścią art. 75 kpa uzyskać dowody, które w sposób jednoznaczny rozstrzygną kwestię, czy wniosek złożony przez T. K. w 1990 r. w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie złożony został jedynie we własnym jej imieniu, czy też również w imieniu pozostałych spadkobierców, oraz czy w toku postępowania nie został on uzupełniony przez wskazanie innych uprawnionych. Nie można bowiem pominąć faktu, że to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także w aspekcie podmiotowym, z uwzględnieniem słusznego interesu stron (art. 7 kpa). Działanie organu winno pogłębiać świadomość prawną obywatela i budzić jego zaufanie do organu (art. 8 kpa). Środkiem do realizacji tego obowiązku jest udzielanie stronie należytej informacji faktycznej i prawnej, wyjaśnień i wskazówek, aby obywatel nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), co miało istotne znaczenie w kontekście zakreślonego przez ustawodawcę końcowego terminu do składania wniosków (art. 5 ust. 1 ustawy). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące ewentualnie znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy dwukrotnie rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić kwestię, czy wniosek złożony przez T. K. w 1990 r. w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione, złożony został jedynie we własnym jej imieniu, czy też także w imieniu pozostałych spadkobierców. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ winien ustalić właściwie krąg podmiotów posiadającym przymiot stron w niniejszym postępowaniu, do których kierować będzie swoje rozstrzygnięcie. Przy czym organ będzie miał na względzie, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Przepis ten nie wymaga zatem, by odpowiednie wnioski zostały złożone od razu przez wszystkich uprawnionych. To rolą organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz, również ze względu na treść art. 3 ust. 2 tej ustawy, wystąpienie do właściwych stron o usunięcie ewentualnych braków formalnych złożonych wniosków poprzez złożenie odpowiednich oświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ponadto rozpatrując ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 159/06 (opubl. Lex nr 290693), które zdaniem Sądu orzekającego zachowało do dziś swoją aktualność, mimo że dotyczy poprzedniego stanu prawnego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "jeżeli uprawnienia przysługują łącznie wszystkim spadkobiercom i nie wskazano jednego z nich, to interes prawny mają łącznie wszyscy, którzy łącznie wszyscy stanowią (jedną i tę samą) stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tylko łącznie wszyscy mogą żądać czynności organu (wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości). Nie ma zatem wielości stron - rodzącej obowiązek prowadzących postępowanie organów do zapewnienia każdej stronie czynnego w nim udziału - lecz wielość będących jedną stroną podmiotów, z których nikt nie jest uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych, nie może więc sam żądać czynności organu." Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.