II OSK 1440/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 186/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 186/10 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 października 2009 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji telekomunikacyjnej, składającej się z wieży kratowej H=40m wraz z systemem anten oraz urządzeniami sterującymi pracę telefonii komórkowej na działce nr 28, położonej w Opolu przy ul. [...]. Planowana inwestycja obejmuje budowę wieży kratowej, montaż sytemu anten GSM/DCS, UMTS i MW, posadowienie kontenera technicznego u podnóża wieży oraz wykonanie linii zasilającej. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmówił na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wyżej opisaną inwestycję, przewidzianej do realizacji w Opolu przy ul. [...], na działce nr 28 k.m. 17, obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca w dniach 29 i 30 października usunął braki i nieprawidłowości wniosku i projektu budowlanego wskazane w pkt 1 i 3 postanowienia tego organu z dnia 15 października 2009 r., lecz nie doprowadził zgodnie z pkt 2 tego postanowienia do zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta planowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 5 ZP, przeznaczonym pod zieleń urządzoną, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji budynków oraz ogrodzeń terenów. W ustaleniach wspólnych zawartych w § 8 ust. 8 planu w zakresie sieci teletechnicznych, dopuszcza się lokalizację masztów stacji przekaźnikowych systemu cyfrowej telefonii komórkowej (BTS) na terenie oznaczonym symbolem 19 Z. Organ stwierdził, że przyjęta przez inwestora lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami planu, gdyż ustalenia wspólne oraz przepisy szczegółowe planu § 11 ust. 141 nie przewidują dla terenów 5 ZP lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, a z części opisowej planu wynika inna lokalizacja tego typu budowli. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na zapisy planu wynikające z § 11 ust. 141 oraz § 5 ust. 6 stwierdził, że teren oznaczony 5 ZP ma inne przeznaczenie niż planowana budowa obiektu budowlanego, którym jest wieża kratowa z zamontowaną na niej instalacją radiokomunikacyjną wraz z systemem anten, bowiem teren ten ma być terenem zieleni urządzonej. Na tym terenie zakazuje się stawiania ogrodzeń, co świadczy o jego ogólnodostępnym charakterze, tymczasem inwestor w ramach ten inwestycji przewiduje wykonanie ogrodzenia zabezpieczającego przed dostępem osób postronnych. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 5 planu pod tego rodzaju inwestycje przewidziany jest teren oznaczony symbolem 19Z. Wskazane zapisy planu potwierdzają, że miejscowy plan nie przewiduje możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 5 ZP. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 35 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie ustalenia sprzeczności inwestycji z § 11 ust.141, § 1 ust. 8 i § 8 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędną wykładnię art. 35 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 83, poz. 573) poprzez przyjęcie, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę nieposiadającą właściwych uprawnień. Zdaniem skarżącej Spółki § 11 ust.141 planu nie zawiera zakazu budowy instalacji budowy instalacji radiokomunikacyjnych na terenie 5 ZP. Inwestycja nie jest budynkiem, przewidziano budowę ogrodzenia o wysokości równiej 2 m, natomiast ustanowiony zakaz lokalizacji ogrodzeń dla terenów oznaczonych ZP i P dotyczy ogrodzeń przekraczających wysokość 2 m. Treść § 8 ust. 8 planu nie prowadzi do wniosku, że zakazana jest lokalizacja inwestycja na innych obszarach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one kryterium legalności. W ocenie Sądu oba organy administracji architektoniczno-budowlanej w wyniku dokonanej wykładni obowiązujących postanowień planu miejscowego rejonu Wójtowa-Wieś zasadnie uznały, że działka nr 28, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5 ZP, na którym nie dopuszcza się lokalizacji tej inwestycji. Teren oznaczony symbolem 5 ZP przeznaczony jest na zieleń urządzoną, zdefiniowaną w § 3 ust. 2 pkt 16 planu. Na zasadzie § 5 ust. 2 planu ustalone zostały wspólne zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, obowiązujące na poszczególnych grupach terenów, które obowiązują wtedy, jeżeli ustalenia szczególne nie stanowią inaczej. W przepisie § 8 ust. 8 pkt 5 planu odnoszącym się do się do sieci teletechnicznych zawarto ustalenia, zgodnie z którymi dopuszcza się lokalizację masztów stacji przekaźnikowych sytemu cyfrowej telefonii komórkowej ( BTS) na terenie oznaczonym symbolem 19 Z z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z ochrony krajobrazu oraz przy braku negatywnego oddziaływania na środowisko wskazanym w raporcie sporządzonym na podstawie przepisów odrębnych. Dla tej jednostki planistycznej – rejonu Wójtowa Wieś dopuszczono na terenie oznaczonym 19Z ( przeznaczonym na zieleń) lokalizację inwestycji o jaką wnioskował inwestor. Szczegółowe ustalenia dla tego terenu 19 Z oprócz § 8 ust. 8 zawiera także § 11 ust. 150 planu. Sąd wskazał, iż planowana inwestycja polega na budowie obiektu budowlanego, którym jest wieża kratowa, na której ma być zamontowana instalacja radiokomunikacyjna wraz z systemem anten. W ramach tej inwestycji ma być wykonane również ogrodzenie w celu zabezpieczenia stacji przed dostępem osób postronnych, jednakże jak zauważył organ odwoławczy, na terenie o symbolu Z i ZP zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 8 planu istnieje zakaz lokalizacji ogrodzeń. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie Wójtowej Wsi, stąd też odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego była prawidłowa. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy obu instancji wydając decyzję odmowną wskazały, które z obligatoryjnych wymagań nie zostały spełnione przez inwestora ( art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wyjaśniły również jakie przesłanki ustawowe muszą być spełnione aby zamierzenie inwestycyjne skarżącego mogło być zrealizowane, wskazały też z jakich względów nie są spełnione wymagania do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając: naruszenie prawa materialnego poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w konsekwencji: - wadliwą wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) poprzez uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami § 11 ust. 141, § 5 ust. 8, § 8 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 8 lipca 2008 r., Nr XXXIII/343/08 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Wójtowej Wsi w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol; Nr 64, poz. 1810); - wadliwą wykładnię art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie wykładni pojęcia budynek, jakim posługuje się miejscowy plan; 2. na podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że planowana instalacja radiokomunikacyjna znajduje się w miejscowym planie na terenie, na którym nie dopuszcza się lokalizowania wnioskowanej inwestycji. Wskazując na powyższe podstawy kasacji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu uznając, że działka nr 28, na której planowana jest instalacja radiokomunikacyjna znajduje się w miejscowym planie na terenie, na którym nie dopuszcza się lokalizowania wnioskowanej inwestycji. Pomimo zatem, że w miejscowym planie brak jest zakazu realizacji przedsięwzięcia, Sąd uznał, że konieczne jest wyraźne postanowienie dopuszczające budowę przedmiotowej instalacji. Planowana inwestycja nie jest budynkiem w rozumieniu miejscowego planu - wieże, maszty nie są budynkami oraz nie zaliczają się do obiektów kubaturowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie instalacji radiokomunikacyjnej a nie na budowie budynku. Postanowienia § 11 ust. 141 planu nie zakazują budowy instalacji radiokomunikacyjnych, lecz zakazują lokalizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 5 ZP, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Dopuszcza się lokalizacji obiektów małej architekturym wyznaczenie ścieżek pieszo-rowerowych. Powyższe postanowienie nie wskazuje na zakaz budowy instalacji radiokumikacyjnych. Zakaz lokalizacji obejmuje budynki, jednkaże planowana inwestycja nie jest budynkiem. Plan nie stanowi o wykluczeniu realizacji Instalacji, a tylko wprowadzenie takiego postanowienia wyłączałoby jej dopuszczalność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami § 11 ust. 141, § 5 ust. 8, § 8 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 8 lipca 2008 r., Nr XXXIII/343/08 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Wójtowej Wsi w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 64, poz. 1810) należało uznać za trafny. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwsze instancji dokonał nieprawidłowej wykładni ww. postanowień miejscowego planu, uznając, że działka nr 28, na której planowana jest instalacja radiokumnikacyjna znajduje się na terenie, na którym plan nie dopuszcza wnioskowanej inwestycji, pomimo że w planie brak jest zakazu realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia. Z postanowień § 11 ust. 141 planu odnoszących się również do terenu oznaczonego na rysunku symbolem 5 ZP, nie wynika zakaz budowy instalacji radiokomunikacyjnych, lecz zakaz lokalizacji budynków, do których ta inwestycja nie należy. Przedstawiona argumentacja również zasługuje na uwzględnienie. W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 35 ust.1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji wadliwie uznały zamiar inwestora przedstawiony we wniosku o wydanie pozwolenia i w załączonym projekcie budowlanym za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego powołaną powyżej uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 8 lipca 2008 r., Nr XXXIII/343/08. Z treści § 11 ust. 141 tekstu planu wynika, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem 5 ZP, na którym inwestor zamierza zrealizować instalację radiokomunikacyjną, przeznaczony został pod zieleń urządzoną. Powołany przepis w pkt 1-5 zawiera dodatkowe ustalenia, które dla tego terenu ustanawiają zakaz lokalizacji budynków; dopuszczają lokalizację obiektów małej architektury, wyznaczenie ścieżek pieszo-rowerowych; wprowadzają w strefie ograniczonego użytkowania wzdłuż napowierzchnych linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wymóg objęcia terenu zasadami określonymi w § 8 ust. 7 pkt 7-10 i dopuszczają wyznaczenie wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych do obsługi komunikacyjnej terenu 23 MN. Z przytoczonych ustaleń, wyraźnie wynika, iż z woli uchwałodawcy na terenie 5 ZP wprowadzono tylko zakaz budowy budynków. Zgodzić się więc należy z autorem kasacji, że zakaz ten nie dotyczy budowy planowanej inwestycji, jako że instalacja radiokomunikacyjna składająca się z wieży kratowej wraz z systemem anten, kontenerem technicznym nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz budowlą ( art. 3 pkt 3 ). Za błędne należało uznać też stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjęte za organami administracyjnymi obu instancji, że przedmiotowa inwestycja na terenie 5 ZP nie może być zrealizowana w świetle ustaleń § 5 ust. 2 planu – zawierającego wspólne zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, z tego względu, że jego pkt 8 zakazuje lokalizacji ogrodzeń, a inwestor w ramach przedmiotowego zamierzenia przewiduje budowę również ogrodzenia. Zważyć w związku z tym należy, że planowana inwestycja stanowi obiekt budowlany, w skład którego wchodzi wiele elementów, w tym też ogrodzenie, które w połączeniu stanowią całość techniczno-użytkową. Wobec tego zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenie 5 ZP nie odnosi się do planowanej na tym terenie omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie, iż organy administracyjne, a następnie Sąd Wojewódzki, orzekając w niniejszej sprawie, wadliwie zinterpretowały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu 5 ZP, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustalenia planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego przepisy planu nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanej sprawie wadliwie przyjęto, iż skoro § 8 ust.8 pkt 5 i § 11 ust.150 planu dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem 19 ZP realizację tego rodzaju inwestycji , to tym samym zakazuje jej realizacji na terenie oznaczonym 5 ZP w sytuacji, gdy ustalenia dla tego terenu stanowią wyłącznie o zakazie realizacji budynków. Otóż, to, że plan dopuszcza lokalizację masztów stacji przekaźnikowych systemu cyfrowej telefonii komórkowej (BTS) na terenie 19 ZP, nie oznacza, że taka inwestycja nie może być zrealizowana na innych terenach objętych planem, skoro z pozostałych ustaleń planu wyraźnie nie wynikają ograniczenia dla lokalizowania tego rodzaju inwestycji. W warunkach niniejszej sprawy pozostałe kwestie, objęte zarzutami naruszenia przepisów postępowania jako ściśle powiązanie z zarzutami naruszenia prawa materialnego umożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego wyroku, jak też uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.