II GSK 711/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Marzenna Zielińska del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. E. P. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 683/10 w sprawie ze skargi A. E. P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasadza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. E. P. Spółki z o.o. w B. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 listopada 2010, sygn. akt VIII SA/Wa 683/10 oddalił skargę A. E. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. A. E. P. spółka z o.o. w B. (dalej skarżąca) w dniu 15 maja 2006 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. – zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.), dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich. Wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 323,04 ha. W dniu 16 listopada 2006 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku w której wycofał z wniosku działkę nr 515 o pow. 0,19 ha, zmniejszył powierzchnię działki rolnej o symbolu M, położonej na działce ewidencyjnej nr 513 z deklarowanej pierwotnie powierzchni 3,47 ha do 2,46 ha oraz dołączył do przedmiotowej korekty oświadczenie, że powierzchnie pozostałych działek, których dotyczyło wezwanie nie uległy zmianie. W oświadczeniu tym wskazał również działkę nr 513 na której zadeklarował działkę o symbolu M. W dniach 16 sierpnia i 7 września 2006 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141, z 30 kwietnia 2004, s. 0018 – 0058). Przedmiotowa kontrola wykazała nieprawidłowości. W konsekwencji na podstawie całości zgromadzonego materiału organ decyzją z [...] kwietnia 2007 r. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W dniu 5 maja 2007 r. strona złożyła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] lutego 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę na podstawie uzyskanych dokumentów ustalił, że przeniesienie posiadania na stronę zadeklarowanych we wniosku z 15 maja 2006 r. działek ewidencyjnych o numerach 180/3, 182/3, 183/2, 189/2, 189/4, 191/2, 211/4, 232/9 położonych w województwie [...], powiecie [...], gmina R., obręb S. nastąpiło dopiero w dniu 24 czerwca 2006 r., natomiast działek o numerach ewidencyjnych 132/3, 132/13 położonych w województwie [...], w powiecie o., gminie P., obrębie K. W. nastąpiło w dniu 26 czerwca 2006 r. W dniu 16 czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji wystosował do producenta wezwanie do złożenia wyjaśnień co do okresu posiadania działek ewidencyjnych wyżej wskazanych, a także wyjaśnienia nieprawidłowości w związku z niespójną deklaracją powierzchni użytkowanej rolniczo na działce nr 513, położonej w województwie zachodniopomorskim. W odpowiedzi na wezwanie producent oświadczył, że spółka była faktycznym posiadaczem wszystkich wymienionych w wezwaniu działek, co najmniej od dnia 2 marca 2006 r. oraz podtrzymał deklaracje rolnego użytkowania działki nr 513 na powierzchni 3,47 ha. Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz dołączeniu do akt sprawy materiału dowodowego wskazanego przez stronę odstąpił od prowadzenia czynności kontrolnych na spornych działkach. Zdaniem organu pierwszej instancji grunty położone na wskazanych działkach nie spełniały warunków do przyznania płatności ze względu na brak ich posiadania przez stronę na dzień złożenia wniosku. Z tego względu dalsze prowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych na spornych działkach stało się bezzasadne. Decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. organ odmówił wnioskodawcy przyznania płatności do gruntów rolnych, w tym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniających płatności obszarowych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W odwołaniu od tej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 10, art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W świetle zgromadzonego materiału, zagadnieniem kluczowym, zdaniem organu odwoławczego było ustalenie skuteczności oraz terminu objęcia w posiadanie deklarowanych we wniosku działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych nr 180/3, 182/3, 183/2, 189/2, 189/4, 191/2, 211/4, 232/9 położonych w województwie [...], powiecie k., gminie R., obrębie S. oraz działek nr 132/3, 132/13 położonych w województwie [...], powiecie o., gminie P., obrębie K. W., co stanowiło wstępny warunek do przyznania płatności bezpośrednich. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest wymóg posiadania działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności już w dniu składania wniosku. Zgodnie z protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu 26 czerwca 2006 r. P. M. jako reprezentant wnioskodawcy potwierdził, że zostały stronie przekazane w posiadanie grunty rolne będące w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, położone w obrębie geodezyjnym K. W. o łącznej powierzchni 418,81 ha oraz działki położone w obrębie geodezyjnym W. o powierzchni 101,65 ha. Wśród gruntów przekazanych w obrębie geodezyjnym K. W., wymieniono również działki oznaczone nr 132/3 oraz 132/13 (zadeklarowane przez stronę płatności na rok 2006). W protokole w miejscu uwagi zawarto informację, iż przekazywane grunty są odłogowane. W 2005 r. ANR dokonała koszenia chwastów. W imieniu dzierżawcy w/w protokół został podpisany przez prezesa zarządu P. M., który nie wniósł żadnych uwag do jego treści. Zgodnie z protokołem nr 8/2006 w dniu 26 czerwca 2006 r. wnioskodawcy została przekazana nieruchomość rolna w obrębie geodezyjnym S. W skład przedmiotowej nieruchomości weszły działki o numerach ewidencyjnych - 191/2, 211/4, 232/3, 180/3, 182/2, 183/2 oraz 189/4. Protokół w polu ,,stan zagospodarowania’’ zawiera informacje, iż przekazywane grunty rolne są nieużytkowane rolniczo, zadarnione, porośnięte samosiewami drzew i krzewów oraz porośnięte chwastami. W imieniu dzierżawcy protokół podpisał P. M. – jako prezes zarządu nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Zdaniem organu odwoławczego dowody z dokumentów, w postaci protokołów jednoznacznie wskazują, że na spornych gruntach przed datą określoną w dokumentach jako objęcie w posiadanie, strona nie podjęła żądnych czynności związanych z użytkowaniem spornych gruntów oraz w protokołach, nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do ich stanu, przyznając tym samym, iż opisany stan jest zgodny ze stanem faktycznym. W świetle powyższego za bezzasadny, zdaniem organu należało uznać wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność posiadania spornych działek już w marcu 2006 r. i uznał ją za wyjaśnioną. Z tych też względów w ocenie organów strona nie spełniła warunków do przyznania płatności obszarowych ze względu na brak ich posiadania w dniu złożenia wniosku tj. 15 maja 2006 r. Organ odwoławczy uznał m.in. także za prawidłowe odstąpienie przez organ pierwszej instancji od realizacji wniosków w zakresie postępowania dowodowego na okoliczności prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 16 sierpnia 2006 r., 7 września 2006 r. oraz w dniu 15 września 2006 r. W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. w związku z tym, że organ zdecydowaną większość wniosków dowodowych strony odrzucił lub pominął. W uzasadnieniu skarżąca wskazywała, że pomimo spornej okoliczności okresu władztwa nad gruntami i wykonywania prac polowych w 2006 r., organ skupił się tylko na formalnej treści umów dzierżawy i protokołów zdawczo – odbiorczych nie uwzględniając dowodów ze złożonych dokumentów (faktury VAT, oświadczenia strony) oraz nie przeprowadzając dowodów z zeznań świadków na potwierdzenie innego od przyjętego przez organ okresu posiadania przez spółkę spornych działek w 2006 r. Takie zachowanie organu zdaniem skarżącej narusza zasadę pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wskazywała, że protokoły zdawczo-odbiorcze nie mogą być uznane za wystarczający dowód, co do ustalenia dat, od których spółka faktycznie władała działkami zadeklarowanymi we wniosku. Skarżąca wskazywała, że opóźnienie w podpisaniu umów dzierżawy wynikało z choroby jej prezesa P. M.. Poprawa stanu zdrowia prezesa nastąpiła dopiero w czerwcu 2006 r. i wtedy nastąpiło podpisanie umów i protokołów. Samo podpisanie przedmiotowych umów nie miało wpływu na fakt, że skarżąca spółka jeszcze przed podpisaniem umów władała faktycznie przedmiotowymi działkami oraz wykonywała na ich terenie niezbędne prace polowe. Skarżąca wskazywała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż warunkiem przyznania płatności było posiadanie gruntów w dniu składania wniosku. Jej zdaniem nie istniał przepis prawa stawiający taki wymóg w ówczesnym stanie prawnym. Nowelizacja ustawy o płatnościach bezpośrednich nie zmieniła reguły, ale wskazała, że dopłaty przysługują na posiadane grunty w dniu 31 maja danego roku, czyli w dacie po złożeniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że według przepisów ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich – art. 2 ust.1 wynika, że rolnicy mogą ubiegać się o przyznanie płatności do gruntów będących w ich posiadaniu, które są utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu ochrony środowiska. Taki stan prawny obowiązywał przy ubieganiu się o przyznanie płatności za rok 2006. Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę, iż płatności przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a zatem z ,,dołu’’, należy przyjąć, że stan posiadania powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem. Stan posiadania na datę złożenia wniosku o płatność bezpośrednią był miarodajny jedynie dla określenia wysokości świadczenia. Sąd wskazał ponadto, że przyznanie płatności bezpośredniej jest związane z posiadaniem gruntów rolnych, które powinno mieć charakter trwały. Związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz z możności korzystania z niej w sposób trwały. W terminie określonym ustawą o płatnościach bezpośrednich (od 15 marca do 15 maja) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich mógł złożyć rolnik – posiadacz gruntów rolnych. Oderwanie złożenia wniosku od posiadania gospodarstwa rolnego jest niedopuszczalne. Wnioskodawca wskazuje przecież konkretne działki, które są objęte wnioskiem o przyznanie płatności. Nie można ubiegać się o przyznanie płatności w sytuacji, gdy nie obejmie się w posiadanie danych działek. Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego, iż organ poczynił błędne ustalenia faktyczne, co do okresu od kiedy skarżąca objęła w posiadanie deklarowane we wniosku działki rolne, położone na działkach ewidencyjnych nr 180/3, 182/3, 183/2, 189/2, 189/4, 191/2, 211/4, 232/9 znajdujące się w województwie [...], powiecie k., gminie R., obrębie S. oraz działki nr 132/3, 132/13 położone w województwie [...], powiecie o., gminie P., obrębie K. W. należy uznać za niezasadne. Sąd zgodził się z organem, iż protokoły zdawczo – odbiorcze z dnia 24 czerwca 2006 r. i z 26 czerwca 2006 r. są dowodami na przekazanie w posiadanie wskazanych tam działek rolnych oraz wskazują na stan kultury rolnej tych gruntów. Treść zapisów z protokołów została zaakceptowana przez skarżącą spółkę. Zarzuty skarżącej jakoby protokoły te nie odzwierciedlały faktycznego stanu rzeczy nie mogą zostać zatem uznane za trafne. Sąd zauważył, że skarżąca wezwana przez organ pismem z 16 czerwca 2008 r. do wypowiedzenia się, co do okresu posiadania wyżej wymienionych działek przez nią, pismem z 25 czerwca 2008 r. odpowiedziała, że była faktycznym posiadaczem wszystkich wymienionych w wezwaniu działek co najmniej od 1 marca 2006 r. W tym przedmiocie strona nie zgłosiła jednak konkretnych wniosków dowodowych, które miałyby potwierdzać tę okoliczność. Także w odwołaniu strona nie wskazała na dowody, które miałyby potwierdzać tę okoliczność. Sąd wskazał, że co prawda w dniu 20 listopada 2010 r. skarżąca złożyła do organu odwoławczego pismo procesowe, które zawiera szereg wniosków dowodowych, w tym wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność okresu posiadania działek z obrębu S. i K. W., lecz należy zauważyć że organ jest tylko uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 136 k.p.a.). Sąd podniósł, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś rozpoznawanie sprawy administracyjnej, tak jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. Ponadto zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść przepisu art. 140 k.p.a., który stanowi, że w sytuacjach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Treść przepisu art. 136, jak i treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Tak więc organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całokształcie. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zastosowanie wówczas gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu przypadkach organ odwoławczy winien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. E. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zwrócenia sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art.145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię. - art.145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art.76 i 78 § 2 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. - art.145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 136-140 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. - art.145 § 1 punkt 1 litera b p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie (nie zastosowanie) tej normy prawnej. - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - artykułu 44 ust. 3 rozporządzenia komisji (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię. - artykułu 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez ich błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono m.in. uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie spostrzegł naruszenia zasady zgromadzenia całości materiału dowodowego poprzez niewłączenie do akt sprawy złożonych do innych postępowań dokumentacji medycznej złożonej przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki na okoliczność wypadku i wielomiesięcznej niezdolności do pracy, która spowodowała opóźnienia w spisaniu formalnych dokumentów z ANR, nie włączenia kilkuset stron dowodów z dokumentów dotyczących okresu prowadzenia prac polowych (władania gruntami) i faktu prowadzenia tych prac oraz nie przeprowadzeniu, pomimo wyraźnego żądania strony (pismo z 16 listopada 2009 r.), wniosków dowodowych zgłoszonych w tymże piśmie oraz składanych przez stronę w postępowaniu. Ponadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu skarżonego wyroku próbuje znaleźć oparcie dla oczywiście błędnego działania organów w przepisach art. 136-139 k.p.a. Zdaniem składającego skargę kasacyjną pogląd sądu jest błędny. Organ drugiej instancji nie sprawuje jedynie roli kasacyjnej, ale na nowo prowadzi postępowanie w całości. Dowody zgłoszone w postępowaniu odwoławczym winny być przeprowadzone. Organ może co prawda zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może również, jeśli występuje potrzeba przeprowadzenia tegoż postępowania w całości lub znacznej części, uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Bezwzględnie jednak wnioski dowodowe zgłoszone w postępowaniu odwoławczym muszą powodować działanie organu. Organ nie może bez nadania stosownego biegu postępowaniu dowodowemu utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Pismem procesowym z 22 sierpnia 2012 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, Jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 44 ust. 3 rozporządzenia komisji (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2003 r. Nr 270, str. 1), poprzez jego błędną wykładnię. Z godnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez skarżącą, rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Otóż w opinii NSA wskazany przepis nie miał w tej sprawie zastosowania. Istota problemu w tej sprawie dotyczy bowiem zagadnienia posiadania przez wnioskodawcę gruntów rolniczych w dniu składania wniosku do organu administracji publicznej, a nie konieczności posiadania takich gruntów przez określony czas już po złożeniu takiego wniosku. W skardze kasacyjnej kwestionowano to, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntów w dniu składania wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również okoliczność, że takiej regulacji nie przewidywały postanowienia art. 143 b rozporządzenia komisji (WE) nr 1782/2003, nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia o nieistnieniu wskazanego wymogu. Otóż obowiązek taki wynikał w 2006 r. z postanowień art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Kolejny zarzut materialnoprawny dotyczył właśnie naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez ich błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. Z treści wskazanych regulacji wynika, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (art. 2 ust. 1), a warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w powoływanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08, zgodnie z którym, pomimo tego, że nie wynika to wprost ze wskazanych wyżej przepisów, zasadnym jest wymóg posiadania działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności już w dniu składania wniosku. Taka interpretacja tych przepisów ma racjonalne i logiczne uzasadnienie. Trudno bowiem przyjąć za racjonalnie uzasadnione, że ktoś kto nawet faktycznie jeszcze nie posiada na dzień złożenia wniosku danej działki mógłby mieć podstawę i prawo ubiegania się o przyznanie korzyści z niej przysługujących w postaci płatności. Nadto, już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Tak więc, jedynie faktyczny posiadacz danego gruntu może mieć wiedzę o tym, czy działki które wskazuje we wniosku ubiegając się o płatności, w dacie jego złożenia utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej. Stanowisko, zgodnie z którym warunkiem skutecznego ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, jest łączne spełnienie wskazanych przesłanek, tj. posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o określonej powierzchni, kwalifikujących się do objęcia płatnościami, przy zachowaniu wymogów środowiska, w stanie prawnym obowiązującym przed 2007 r. wyrażone zostało także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1287/10). W konsekwencji należy wskazać, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Zgodzić należy się natomiast z wybranymi zarzutami natury procesowej. W pierwszej kolejności nie sposób podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, dotyczącego rozumienia postanowień art 136 k.p.a. Otóż z braku możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co wynika z treści art. 136 k.p.a., nie sposób wyprowadzić zasady prekluzji dowodowej w postępowaniu odwoławczym. Do takiego wniosku prowadzą natomiast rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W takim przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ drugiej instancji obowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Już tylko na marginesie warto wskazać, że stanowisko takie zajął także Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W dalszej kolejności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że istotą odwołania jest żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś rozpoznawanie sprawy administracyjnej, tak jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej powoduje obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (np. B. Adamiak, Weryfikacja rozstrzygnięć w toku instancji (w:) Prawo procesowe administracyjne, tom 9, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 203). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonego aktu, ale jego zadaniem jest przede wszystkim rozpatrzenie sprawy i w zależności od efektów w zakresie ustaleń stanu faktycznego, jeżeli postępowanie nie jest bezprzedmiotowe – podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego lub też wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem usprawiedliwieniem wadliwego działania organów administracyjnych w tej sprawie to, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Skoro bowiem organ odwoławczy nie był zobowiązany - jak twierdzi Sąd pierwszej instancji - do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całokształcie, to powinien powstrzymać się od podejmowania rozstrzygnięcia merytorycznego i wydać decyzję kasacyjną, umożliwiającą w dalszej kolejności organowi pierwszej instancji uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, a zatem także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całokształcie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że protokoły zdawczo – odbiorcze należy traktować jako dokumenty prywatne oraz nie można uznać, iż zostały wystawione przez organ, lecz są to dokumenty zawierające oświadczenia organu i strony co do przekazania gruntów w posiadanie danego podmiotu (skarżącej spółki). Spostrzeżenie to jednak osłabia, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, argumentację Sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem protokoły te nie mają wzmocnionej mocy dowodowej, to tym bardziej organy administracyjne powinny ze szczególną rozwagą dokonać rozpatrzenia wniosków dowodowych przedkładanych przez stronę w toku postępowania. Strona wskazywała na okoliczności wejścia w posiadanie zakwestionowanych gruntów rolnych, powołując się jednocześnie na określone dowody, w tym w postaci dokumentacji oraz świadków. Pominięcie przez organy administracyjne tych dowodów oraz wynikających z nich okoliczności i ustalenie stanu faktycznego wyłączenie na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych stanowiło naruszenie przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego, a mianowicie art. 7, 75 § 1, 76 § 2 i 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a. Ze względu na to, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanych wyżej naruszeń procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że o naruszeniu przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. można rozważać wówczas, gdy Sąd ten dysponując aktami sprawy orzeka uwzględniając także na podstawie okoliczności, które jednak nie wynikają z tych akt lub też nie uwzględnia wszystkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. Skoro zaś w tej sprawie w opinii Skarżącego Sąd, ze względu na wadliwe działanie administracji publicznej nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to wskazany zarzut nie mógł być uwzględniony. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, jaką przesłankę wznowienia postępowania miał na myśli i w jaki sposób organy administracyjne naruszyły prawo, co w dalszej kolejności miało skutkować wystąpieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzekł jak wyżej.