II OSK 1651/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1440/10 w sprawie ze skargi S. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010r, sygn. akt VII SA/Wa 1440/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.R. i A.R. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r. , nr [...] nakazującej S. i A.R. wykonanie barierek ochronnych przy zewnętrznych schodach wejściowych w budynku przy ul. C. w Polanicy Zdroju oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ I instancji wywodził, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organ wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. ma za zadanie doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ przeprowadzający postępowanie naprawcze w sprawie budynku przy ul. C. w Polanicy Zdrój, stwierdził, podczas oględzin z dnia 10 października 1994r., że odległość budynku od granicy z posesją nr 1 wynosi 3,20 m – 3,60 m, a według zatwierdzonego planu realizacyjnego winna wynosić 4,50 m. Podkreślono, że z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zatwierdzonego planu realizacyjnego wynik, że elewacja budynku od strony posesji nr 1 posiada otwory okienne. Organ zauważył, ze zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w dacie wydania decyzji budynek ścianą otworami okiennymi i drzwiowymi powinien znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Odległość ta mogła ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między istniejącym na sąsiedniej działce budynkiem, a budynkiem projektowanym powinna wynosić 8 m. Organ I instancji stwierdził, że z zatwierdzonego planu realizacyjnego budynku przy ul. C. w Polanicy Zdroju wynika, że na sąsiedniej działce nr 1 nie istniał w tym czasie żaden budynek. W ocenie organu weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazująca wykonanie jedynie barierki ochronnej przy zewnętrznych schodach wejściowych i tarasie oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie doprowadzi przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. i A.R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy ustalił, że inwestorzy S. i S.R. odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę poprzez zmianę usytuowania budynku od granicy z posesją nr 1 w ten sposób, że usytuowali budynek w odległości 3,20 m – 3,60 m, zamiast 4,50 m. Odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegało również na dobudowie od strony północnej budynku gospodarczego, zmianie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych oraz wybudowanie dodatkowej lukarny połaci dachowej. W ocenie organu odwoławczego nałożone na podstawie art. 40 i 42 Prawa budowlanego obowiązki polegające na wykonaniu barierek ochronnych przy zewnętrznych schodach wejściowych i tarasie oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie doprowadzą przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem w świetle dokonanych odstępstw. Organ podkreślił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego nie można było nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego nakazem wykonania określonych czynności, gdyż przepis ten takiej regulacji nie przewiduje. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994r. w sposób rażący narusza art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. i S.R. zarzucili rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie. Skarżący wywodzili, że decyzja Starosty Kłodzkiego z [...] lipca 2000r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i mimo dwukrotnego stwierdzenia jej nieważności przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dwukrotnie została utrzymana w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący stwierdzili, że skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1994r. nr [...] została wykonana w całości i doprowadziła do nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2000r., to stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe zgodnie z brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie, z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub sfery ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano inwestorom wykonanie barierek ochronnych przy zewnętrznych schodach wejściowych i tarasie w budynku przy ul. C. w Polanicy Zdroju oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku po przedłożeniu wskazanych dokumentów. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że wykonanie nakazów wynikających z przedmiotowej decyzji nie doprowadzi budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, w świetle dokonanych odstępstw, co stanowi istotę obowiązków nakładanych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego 1974 r. W ocenie Sądu I instancji weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r. rażąco narusza art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. również z uwagi na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, albowiem przepis ten takiej regulacji nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu trafnie organ administracji zauważył, że przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogą jednocześnie stanowić podstawy prawnej decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami bowiem odnoszą się do innych stadiów postępowania naprawczego oraz z uwagi na inny przedmiot objęty ich regulacjami. Sąd stwierdził, że w tych okolicznościach nieuzasadniony jest zarzut błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nietrafny jest zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a. jako przyczyna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli S.R. i A.R., zaskarżając zakwestionowane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r. została wykonana w całości i doprowadziła do nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania decyzji Starosty Kłodzkiego z [...] lipca 2000 r. , a więc stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe zgodnie z brzmieniem art. 156§2 k.p.a. Skarżący wywodzili, że przepis ten uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz jeśli od jej wydania upłynęło lat 10. S. i S.R. stwierdzili, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku została wydana w dniu [...] grudnia 1994 r., a zatem prawie 16 lat temu i wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem po jej wykonaniu skarżący otrzymali decyzje Starosty Kłodzkiego, której byt jest nieodwracalny. Skarżący nie zgodzili się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzili, że w stanie faktycznym sprawy nie może zostać stwierdzona nieważność decyzji z [...] grudnia 1994r., albowiem sprzeciwia się temu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących art. 156 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany w taki sposób, że nieodwracalne skutki prawne wyłączają uchylenie decyzji bez względu na podstawę wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jedynie, że powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie, albowiem przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została wymieniona w art. 156 §. 2 k.p.a. jako przyczyna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania prawnego, co do wykładni treści art. 156 § 2 k.p.a. przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powołany wyżej artykuł stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w paragrafie 1 pkt 1,3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie wymienia dwie negatywne przesłanki, które umożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 będzie to upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej ww. kwalifikowaną wadą prawną. Natomiast przypadku wszystkich wad nieważnościowych - wtedy, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wynika to z wykładni językowej przepisu, bowiem druga przesłanka jest wyraźnie oddzielona przecinkiem i zwrotem "a także", oznaczającym dodatkowy warunek. Stanowisko takie ma szerokie oparcie w doktrynie wedle której "w wykładni przepisu (art. 156 § 2 k.p.a.) wyraźnie rysuje się przeciwstawność obu zdań przepisu, a wobec tego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2006, s. 731, podobnie M. Jaśkowska i A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Zakamycze 2000, s. 920 oraz R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2008, s. 845-846;) Przedstawione powyżej rozważania nie przesądza jednak o zasadności skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu ( art. 184 p.p.s.a). Argumentacja autora skargi kasacyjnej przytoczona dla poparcia twierdzenia, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dni [...] grudnia 1994r. Nr [...] nie jest trafna. Kasator wywodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, z faktu pozostania w obrocie prawnym decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2000r. udzielającej S. i A.R. pozwolenia na użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przy Ul. C. w Polanicy Zdrój pomimo, iż decyzja ta była przedmiotem postępowania nieważnościowego. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 16 listopada 2009 r. VII SA/Wa 1469/09 na który powołują się skarżący kasacyjnie wynika, że decyzja Starosty Kłodzkiego z [...] lipca 2000 r. "nie może być traktowany jako samodzielny akt administracyjny oderwany od wspomnianego postępowania, ale jako decyzja ostatecznie kończąca to postępowanie naprawcze będące konsekwencją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994 r., wydanej w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane". Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. , II OSK 2001/10, LEX nr 1138036). W rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość odwrócenia skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzki z dnia [...] grudnia 1994 r. w drodze postępowania administracyjnego. Fakt, że w oparciu o kontrolowaną decyzję została wydana decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2000 r. nie przesądza bowiem o zaistnieniu negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności zakreślonej w art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ( por. uchwała NSA z 13 listopada 2012r., I OPS 2/12, LEX nr 1225395). Powyższe rozważania stanowią o niemożności podzielenia argumentacji autora skargi kasacyjnej o zaistnieniu nieodwracalności skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] grudnia 1994r. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, stosowanie do art. 184 p.p.s.a.