II GSK 1059/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (sprawozdawca) Sędziowie NSA Marzenna Zielińska del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 1521/10 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne do pkt. 2 sentencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 9 listopada 2010 r. oddalił skargę B. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] marca 2010 r. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS) wystawił [...] grudnia 2009 r. wobec B. S. tytuły wykonawcze (nr [...] – [...]) obejmujące należności z tytułu zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 2001 roku do grudnia 2007 roku. Jednocześnie, działając jako organ egzekucyjny, nadał klauzulę o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji. Organ egzekucyjny sporządził zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego w banku [...] w W. do tytułów wykonawczych nr [...] - [...], natomiast do pozostałych tytułów wykonawczych dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] w W. Zawiadomienia te wraz z odpisami tytułów wykonawczych o nr [...] – [...] zobowiązany otrzymał 28 grudnia 2009 r.; [...] zawiadomienia odebrał 23 grudnia 2009 r., zaś bank [...] 24 grudnia 2009 r. B. S. 4 stycznia 2010 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] – [...] wskazując, iż wnosi o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie należności pieniężnych objętych powołanymi tytułami wykonawczymi, dotyczącymi lat 2000-2002, bowiem w chwili powstania roszczeń termin ich przedawnienia wynosił pięć lat, a także z uwagi na brak decyzji administracyjnej ustalającej wysokość zadłużenia względem wierzyciela. W ocenie strony zmiana stanu prawnego, która nastąpiła 1 stycznia 2003 r., poprzez wydłużenie terminu przedawnienia roszczeń do lat 10, winna mieć zastosowanie wyłącznie do roszczeń powstałych po tej dacie. Dyrektor ZUS w Oddział R. postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. stwierdził, iż zarzuty są bezzasadne. Wskazał na treść znowelizowanego 1 stycznia 2003 r. przepisu art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych z którego wynika, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wskazał, że do składek na ubezpieczenie społeczne należnych i nieprzedawnionych przed 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepisy art. 24 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 141 poz. 2074 ze zm.). Stwierdził zatem, że nie nastąpiło przedawnienie zaległości objętych tytułami wykonawczymi o nr [...] – [...]. Dyrektor ZUS określił zadłużenie B. S. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za styczeń i lipiec 2000 r. oraz kwiecień, lipiec, sierpień i październik 2001 r. na 12 465,47 zł. Postępowanie nie dotyczyło zaległości objętych tytułami wykonawczymi o nr [...] – [...], ponieważ deklaracje złożone przez płatnika od listopada 2001 r. zawierały pouczenie, iż w przypadku nieopłacenia wskazanych w nich kwot stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez konieczności wydawania decyzji określającej wysokość zaległości zgodnie z treścią art. 3a § 1 pkt. 3 i § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z [...] stycznia 2010 r. stwierdzając, iż zarzuty wniesione do tytułów wykonawczych z [...] grudnia 2009 r. o nr [...] – [...] są bezzasadne. Dyrektor Izby Skarbowej podzielił argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 9 listopada 2010 r. oddalił skargę B. S. stwierdzając, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej jest zgodna z prawem. Uznając bezzasadność postawionych przez skarżącego zarzutów Sąd wskazał, że kwestie wątpliwości w zakresie przedawnienia, dotyczących stosowania znowelizowanych przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do należności powstałych wcześniej, wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 8 lipca 2008 r. (I UZP 4/08), prezentując pogląd, iż do składek na ubezpieczenie społeczne należnych i nieprzedawnionych przed 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepisy art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw podkreślając, że przepisy z 18 grudnia 2002 r. nie zawierają reguł intertemporalnych, a w razie wątpliwości odsyłając do zasady pierwszeństwa ustawy nowej (lex posterior derogat legi priori). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zgodził się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, a także z poglądem wyrażonym w wielu orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych, że przedłużenie okresu przedawnienia nie stanowi naruszenia Konstytucji RP. Ponadto Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 3a § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie tytułów wykonawczych z pominięciem wydania decyzji ustalającej wysokość zadłużenia, a jedynie w oparciu o deklaracje złożone przez dłużnika, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jeśli w deklaracji rozliczeniowej umieszczono pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, tytuły wykonawcze po dniu 30 listopada 2001 r. mogły zostać wystawione na podstawie deklaracji rozliczeniowej, o ile zawierały pouczenie, że stanowią podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a wierzyciel przesłał zobowiązanemu upomnienie (art. 3a § 2 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania Sąd stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organ wydający w sprawie orzeczenie. Powyższy wyrok został zaskarżony przez B. S., który zarzucił Sądowi pierwszej instancji (na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w wersji ustalonej nowelizacją dokonaną ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należności objęte kwestionowanymi tytułami wykonawczymi powstałe przed 1 stycznia 2003 r., a nieprzedawnione w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z 18 grudnia 2002 r., objęte są dziesięcioletnim terminem przedawnienia. W oparciu o powyższy zarzut B. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych orzeczeniach organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, opartą na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzut materialnoprawny, to jest przedawnienie zobowiązań dochodzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi powtórzenie tego, który B. S. zawarł już w skardze do Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, do składek na ubezpieczenia społeczne - należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. - ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 usus w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074). Do takiej wykładni art. 24 usus prowadzi nie tylko brak przepisu przejściowego, który w swej treści uwzględniałby poprzedni i nowy termin przedawnienia, odpowiednio do składek wymagalnych przed i po tej zmianie, ale także sama treść zmienionego przepisu stanowiącego, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne". Rozwiązanie to jest także zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. akt K 10/93), według którego zakres obowiązywania przepisu (zwłaszcza wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych) należy analizować funkcjonalnie, to jest w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Tym samym brak regulacji intertemporalnej nie oznacza luki w prawie, co do przepisów międzyczasowych, ale wskazuje na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej (por. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., P 31/02). Pogląd ten, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie narusza też zasady lex retro non agit. Ogólna reguła prawa intertemporalnego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 1993 r., W 4/93) stanowi, że w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa w związku z zasadą lex posterior derogat legi priori, która znajduje zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. W tej sytuacji, pomimo wprowadzenia nowej regulacji w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych istota instytucji przedawnienia nie została naruszona, a płatnicy składek nadal mogą podnosić zarzut upływu terminu przedawnienia należności na nowych warunkach, ukształtowanych zgodnie z założeniami zmian w ustawie systemowej. Nie było zatem przeszkód również do wystawienia tytułów wykonawczych i wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Tytuły te zostały wystawione na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] grudnia 2009 r., orzekającej o odpowiedzialności B. S. z tytułu zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja ta nie została wyeliminowania z obiegu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.; por. wyrok NSA z 20 grudnia 2010 r., I FSK 2091/09, LEX nr 794801).