II SA/Go 669/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skarg Wojewody na uchwały Rady Powiatu: – z dnia [...] r. nr XL/265/10 w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...] organizacyjnie przyporządkowanej Szkolnemu Schronisku [...]; – z dnia [...] r. nr XLI/284/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...] organizacyjnie przyporządkowanej Szkolnemu Schronisku [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał, II. orzeka, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] marca 2010 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XL/265/10 w sprawie zamiaru likwidacji Filii położnej w [...], organizacyjnie podporządkowanej Szkolnemu Schronisku. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 8 pkt. "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządowym powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592, ze zm.), art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Treść §1 ust. 1 powyższej uchwały stanowi, że Rada Powiatu podjęła zamiar likwidacji Filii w [...] podporządkowanej Szkolnemu Schronisku, powołanej uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] października 2003 r. Nr VIII/57/03, określając w ust. 2, iż planowany termin zakończenia likwidacji szkoły wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2010 r. W § 2 uchwały postanowiono, iż wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. W myśl § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Filia w [...] funkcjonuje nieprzerwanie od 2003 r. Wynik finansowy działalności Szkolnego Schroniska wraz z Filią był dodatni. Przychody Filii z [...] stanowiły jedynie 10% całości przychodów placówki, co bardzo ograniczyło działania o charakterze inwestycyjno-remontowym, a wszelkie działania inwestycyjno - remontowe wymagają dużych nakładów finansowych, które przekraczają możliwości władającego nieruchomością. Likwidacja Filii w [...] nie wpłynie znacząco na brak możliwości korzystania z bazy noclegowej Schroniska. Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr XLI/284/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...] organizacyjnie podporządkowanej Szkolnemu Schronisku wyznaczyła planowany termin zakończenia likwidacji wyznaczając ją na dzień [...] października 2010 r. ( §1 uchwały), pozostawiając inne zapisy uchwały bez zmian ( § 2 uchwały). Brakiem opinii organu nadzoru niezbędny do podjęcia uchwały zasadniczej w sprawie likwidacji Filii Schroniska w [...], jak wskazano w uzasadnieniu stanowił o konieczności dokonania przedmiotowej zmiany terminu. Kurator Oświaty pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odpowiadając na wniosek Starosty w sprawie zaopiniowania zamiaru likwidacji Filii Szkolnego Schroniska w [...] uznał sprawę, jako bezprzedmiotową, bowiem pismo Starosty o zaopiniowanie zamiaru likwidacji Filii w [...] wpłynęło do Kuratorium, już po upływie ustawowego terminu wskazanego w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Kurator zaznaczył, iż zawiadomienie należało złożyć najpóźniej do dnia [...] lutego 2010 r., tymczasem wpłynęło ono do Kuratorium Oświaty w dniu 9 kwietnia 2010 r. Wojewoda w skargach z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1272, ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Powiatu: 1. z dnia [...] marca 2010r. nr XL/265/10 w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...], organizacyjnie podporządkowanej Szkolnemu Schronisku; 2. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr XLI/284/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...], organizacyjnie podporządkowanej Szkolnemu Schronisku. - zarzucając zakwestionowanym uchwałom istotne naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467), wnosząc o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej uchwał w całości. W uzasadnieniu skarg Wojewoda wskazał, iż Rada Powiatu w dniu [...] marca 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...] stanowiąc, iż termin zakończenia likwidacji wyznacza się na dzień [...] sierpnia 2010 r. ( § 1, ust. 2). Natomiast uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Powiatu przesunęła termin likwidacji placówki na dzień [...] października 2010 r. przyjmując, że zmiana terminu likwidacji placówki jest konieczna, z uwagi na brak opinii organu nadzoru niezbędnej do podjęcia zasadniczej uchwały w sprawie likwidacji Filii Schroniska w [...]. Zarzucił on przedmiotowym aktom istotne naruszenie prawa, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio w tym samym lub zbliżonego profilu kształcenia ogólno zawodowego albo kształcącej w tym samym bądź zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, dorosłych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia danego typu szkół. Ponadto podniósł, iż w wyniku podjęcia stosownej uchwały z dnia [...] marca 2010 r., nr XL/265/10 po stronie organu stanowiącego powstał obowiązek poinformowania określonych podmiotów i organów o zamiarze likwidacji placówki, a ustawowy i nieprzekraczalny 6 miesięczny termin na dokonanie czynności materialno-technicznej upłynął w dniu [...] lutego 2010 r. Tymczasem pismo skierowane do Kuratora Oświaty wpłynęło dopiero w dniu 9 kwietnia 2010 r., a tym samym wyznaczenie terminu zakończenia likwidacji placówki na dzień [...] sierpnia 2010 r. było niedopuszczalne i stanowiło istotne naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda zarzucił także, iż zmiana terminu na dzień [...] października 2010 r. nie spełniała wymogu prawidłowego zawiadomienia podmiotów wskazanych w powołanym art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanych uchwał. Równocześnie Wojewoda wskazał, iż zgodnie z treścią §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości iż zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. nr 52, poz. 467) filię tworzy, przekształca i likwiduje organ prowadzący na wniosek dyrektora placówki wychowawczo-opiekuńczej. Wojewoda zauważył, iż z przedłożonego kuratorowi pisma Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wynika, że dyrektor Szkolnego Schroniska nie występował z wnioskiem o likwidację filii w [...], natomiast występował z wnioskiem o wstrzymanie likwidacji filii Szkolnego Schroniska w [...] przez Radę Powiatu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał wskazując, iż pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. dyrektor Szkolnego Schroniska zwrócił się do Kuratora Oświaty z wnioskiem o wstrzymanie decyzji o likwidacji Filii w [...], będąc przeciwnym planowanej likwidacji filii. Na sesji w dniu [...] lipca 2010 r. w porządku obrad ujęto punkt dotyczący głosowania nad uchwałą zasadniczą w sprawie likwidacji Filii w [...], niemniej jednak uchwała nie uzyskała większości głosów. Z tych przyczyn w ocenie organu zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania, skoro uchwała zasadnicza o likwidacji nie została podjęta i nie wywołuje skutków prawnych. Postanowieniem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 670/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] marca 2010 r. nr XL/265/10 i uchwały Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr XLI/284/10. Sąd postanowił prowadzić sprawy pod wspólną sygnaturą akt II SA/Go 669/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami - dalej "ppsa"), sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cytowanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.k. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102). Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie było dokonanie oceny zgodności z prawem dwóch uchwał Rady Powiatu dotyczących zamiaru likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej Filii w [...], organizacyjnie podporządkowanej Szkolnemu Schronisku. Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody na uchwały Rady Powiatu w przedmiocie zamiaru likwidacji Filii w [...] zasługują na uwzględnienie, albowiem zostały one podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w tym zakresie rozważań niezbędne jest także wyjaśnienie pojęcia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie podjęto próbę zdefiniowania wyżej wymienionego pojęcia. Reprezentatywny wydaje się pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05, iż "Nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", lecz nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji". Rada Powiatu w dniu [...] marca 2010 r. podjęła uchwałę nr XL/265/10 w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...], określając termin zakończenia likwidacji placówki wychowawczo-opiekuńczo na dzień [...] sierpnia 2010 r. Natomiast uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr XLI/284/10 Rada Powiatu zmieniła brzmienie wymienionego przepisu wskazując, iż planowany termin likwidacji wyznaczono na dzień [...] października 2010 r. Starosta zwrócił się do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowej placówki oświatowej. Niemniej jednak Kurator Oświaty uznał sprawę za bezprzedmiotową, w związku z upływem ustawowego terminu do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Dyrektor Szkolnego Schroniska zwrócił się do Kuratora Oświaty z wnioskiem o wstrzymanie decyzji o likwidacji Filii w [...]. Równocześnie wyraził sprzeciw wobec planowanej likwidacji Filii. Ostatecznie na sesji Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2010 r. uchwała zasadnicza w sprawie likwidacji Filii w [...] nie uzyskała większości głosów. Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności. Podstawę prawną wymienionych wyżej uchwał Rady Powiatu stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 199 1r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (por. M. Pilch w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, str. 474-475) Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Zauważyć także należy, iż cytowany art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty właściwie nie rozstrzyga w jakiej formie powinien wypowiedzieć się organ stanowiący w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W tym względzie pomocny dla rozstrzygnięcia wymienionej kwestii okazał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 209/06 w którym zaprezentowany został pogląd, iż "art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie rozstrzyga w jakiej formie ma się wypowiedzieć rada gminy co do zamiaru likwidacji szkoły. Nie oznacza to jednak, że forma działania rady gminy jest niewiadoma, gdyż, jak to wynika z art. 14 ustawy samorządzie gminnym., formą tą jest uchwała. Zarówno zatem co do zamiaru likwidacji szkoły, jak i o likwidacji, rada wypowiada się podejmując uchwałę, na zasadach przewidzianych w art. 59 ust. 1 ustawa o systemie oświaty." Analiza akt sprawy wskazuje, iż Rada Powiatu nie zawiadomiła w terminie zakreślonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Kuratora Oświaty. Zawiadomienie Starosty Śo zamiarze likwidacji placówki w [...] wpłynęło do Kuratorium dopiero w dniu 9 kwietnia 2010 r. W tym względzie trafny pogląd wyraził Wojewoda, iż sześciomiesięczny termin do zawiadomienia o zamiarze likwidacji placówki szkolnej upłynął w dniu [...] lutego 2010 r. Również zasadnym jest wskazanie, iż termin do wykonania wymienionej wyżej czynności materialno-technicznej ma charakter nieprzekraczalny. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż dokonanie zawiadomienia właściwego miejscowo kuratora, po upływie wymienionego terminu powoduje, iż nieważność uchwały intencyjnej o zamiarze likwidacji szkoły. Przesunięcie terminu likwidacji Filii w [...] do dnia [...] października 2010 r. uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr XLI/284/10 pozostało bez wpływu na ocenę postępowania organu stanowiącego. W ocenie Sądu zmiana terminu likwidacji o 3 miesiące również nie spełniła wymogu prawidłowego zawiadomienia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy o systemie oświaty. W czynionych rozważaniach, należało odnieść się do wniosku Rady Powiatu o umorzenie postępowania w sprawie. Organ stanowiący samorządu terytorialnego argumentował, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy Rada Powiatu nie podjęła uchwały zasadniczej w przedmiocie likwidacji Filii w [...]. W ocenie Sądu przytoczona argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów. Przede wszystkim Sąd w ramach swojej kognicji i granicach zaskarżenia dokonał kontroli uchwały intencyjnej w sprawie zamiaru likwidacji Filii w [...]. Jak już była mowa wcześniej przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji placówki oświatowej wymagało podjęcia dwóch uchwał: o zamiarze likwidacji i o samej likwidacji. Tym samym brak większości dla podjęcia uchwały zasadniczej o likwidacji, nie czynił bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny zgodności z prawem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Podkreślenia wymaga, iż dopiero zachowanie wszystkich wymogów proceduralnych w pierwszym etapie procedury likwidacyjnej pozwala przystąpić do dalszego etapu likwidacji placówki oświatowej. Ponadto zgodnie z § 3 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2010 r. weszła ona w życie z dniem podjęcia i obowiązywała w obrocie prawnym. Wskazując na powyższe, Sąd uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ). Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu.