III SA/Wr 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Ryszard Pęk, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej oddala skargę. Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. (zwanej dalej skarżącą), nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej powiatowej – " A" we W. (działka gruntu oznaczoną ewidencyjnie nr [...], [...], obręb [...]) na działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnie nr [...], [...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. "A" i ul. "B", co stanowiłoby, w myśl § 113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) lokalizację zagrażającą bezpieczeństwu ruchu drogowego "w obszarze oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania". Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, iż ul. "A" w obszarze planowanej inwestycji jest ulicą klasy Z (zbiorczej) o bardzo dużym natężeniu ruchu kołowego (o tendencji wzrostowej) i znacznym natężeniu ruchu pieszego, zaś w myśl przepisów powołanego rozporządzenia na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła odwołanie podnosząc, że na działce gruntu, "do której wnioskowany był zjazd", planowano budowę hoteli wraz z obiektami restauracyjnymi, zaś brak dostępu do drogi uniemożliwi planowaną inwestycję. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu skargi SKO w pierwszej kolejności pokreśliło, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19), nie określa bezpośrednio przesłanek wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu, przewidując jedynie dla właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi obowiązek uzyskania takiego zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 ustawy), jak również możliwość odmowy wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 ustawy). Dlatego też – jak dalej podniósł organ – zważyć należy na znaczenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej rozporządzeniem, którego § 3 pkt 12 stanowi, iż zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia). Zjazd (czy to publiczny czy indywidualny) w myśl wyrażonej w § 77 tego rozporządzenia zasady, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. W świetle akt rozpatrywanej sprawy nie budzi – zdaniem SKO - wątpliwości fakt, iż projektowany przez skarżącą zjazd miałby charakter zjazdu publicznego, a więc zjazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Trafnie zatem – w ocenie SKO - organ pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu decyzji - stosownie do § 78 ust. 1 rozporządzenia - przepis §113 ust. 7 rozporządzenia, w myśl którego zjazd nie może być zlokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, do których w szczególności zalicza się obszar oddziaływania skrzyżowania. Ponadto – jak dalej podkreśliło SKO - organ ten słusznie nadto zwrócił uwagę, że ul. "A" - w obszarze planowanej inwestycji - jest drogą klasy Z (zbiorczą) o bardzo dużym natężeniu ruchu kołowego o tendencji wzrostowej i znacznym natężeniu ruchu pieszego. Wreszcie jak wskazało SKO obu w/w ustaleń nie kwestionuje sama skarżąca, przyznając w uzasadnieniu swojego odwołania, że na ul. "A" prowadzone są "zaawansowane remontowe prace drogowe", mające "na celu udrożnić często zakorkowane skrzyżowanie" tej ulicy z ul. "B". Klasyfikacja ul. "A" jako drogi zbiorczej, wymaga również – jak dalej podkreślił organ - uwzględnienia § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, który to przepis w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazuje na konieczność ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tymczasem - jak dalej podniosło SKO – z dołączonego do akt sprawy planu sytuacyjnego przebudowy ul. "B" na odcinku od ul. "C" do ul. K. we Wrocławiu wynika, że poniżej projektowanego przez skarżącą zjazdu znajdować się będzie otwarta zatoka przystankowa. Zdaniem organu oznacza to, że na odcinku ul. "A", na którym zlokalizowany miałby być zjazd, do ruchu włączać się będą autobusy komunikacji miejskiej, co niewątpliwie stworzyłoby dodatkowe utrudnienia i zwiększyło zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu przy korzystaniu z przedmiotowego zjazdu. Z powyżej powołanych przepisów prawa – w ocenie SKO - wyraźnie wynika, że w zakresie lokalizacji zjazdów oraz wszelkich innych połączeń drogi z nieruchomościami i obiektami znajdującymi się przy tej drodze, prawodawca, w interesie publicznym, w pierwszej kolejności nakazuje uwzględniać wymogi bezpieczeństwa ruchu. Wobec tak jednoznacznie wyrażonych w obowiązujących regulacjach prawnych priorytetów, ustąpić zatem musi interes prywatny, jeśli nie da się go pogodzić z zasadą bezpieczeństwa ruchu na drodze. Na potwierdzenie w/w stanowiska SKO przytoczyło treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/GI 316/08 (LEX nr 515343) w części stanowiącej, że argumentacja odwołująca się do braku innego dostępu nieruchomości do drogi publicznej i wywodzenie z tego koniecznym urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jak konkludował sąd, ani z treści art. 29, ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną, zaś w przypadku wykazania, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Wreszcie SKO zgodziło się z organem I instancji, który ustalił, że dostęp do działek gruntu oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i nr [...], [...], obręb [...], na których skarżąca zamierza zrealizować inwestycję obejmującą budowę budynku handlowo-usługowego, możliwy jest przez działkę drogową oznaczoną geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...], po uprzednim uzyskaniu zgody na przejazd i przechód od podmiotu władającego tym gruntem. O możliwości uzyskania takiego dostępu organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] r. oznaczonym sygnaturą [...]. W tej natomiast sytuacji bezpodstawne jest – zdaniem SKO - twierdzenie skarżącej, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uniemożliwi realizację planowanej inwestycji. Kończąc SKO wskazało, iż w przypadku bowiem, gdy dla nieruchomości istnieje alternatywny sposób zapewnienia obsługi inwestycji, a wynikające z obowiązujących przepisów wymagania co do zapewnienia bezpieczeństwa na drodze przemawiają za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, skarżąca może podjąć kroki zmierzające do uzyskania zgody na przejazd i przechód przez działkę drogową nr [...]. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżanej decyzji rażące naruszenie interesu prawnego poprzez uniemożliwienie prowadzenia jej działalności gospodarczej oraz wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji ustalił, że niemożliwy jest zjazd poprzez sąsiednią działkę [...], jednakże ona jako osoba planująca poważną inwestycję, nie może pozwolić sobie na zjazd z innej strony niż frontowa. Skarżąca podniosła dalej, iż inwestycja, którą planuje zrealizować na swojej działce, to oprócz działalności hotelarskiej, restauracyjnej również apteka oraz agencja pocztowa. Wniosek – jak dalej wskazała, złożyła jeszcze przed ukończeniem prac i tylko wówczas, w jej ocenie ,można było dokonać zmian w projekcie drogi tak, aby był możliwy zjazd. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej - konkluzja, iż jest możliwy zjazd od strony działki [...] jest dla niej krzywdząca, gdyż komunikacja z nieruchomością dla tych instytucji byłaby niereprezentacyjna, a co za tym idzie, instytucje te nie będą chciały wynajmować lokali w jej budynku. Działka pozbawiona zjazdu z drogi publicznej jest bowiem praktycznie bezwartościowa, tym bardziej dla prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia na tle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) - w związku z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego - trzeba stwierdzić, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak podnosi się jednolicie w orzecznictwie, przywołany przepis nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy i decyzja w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza, że zarządowi drogi pozostawiono całkowitą dowolność w rozstrzyganiu tego rodzaju spraw. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (wyroki NSA w Warszawie z 12.02.1999 r., II SA 1892/98, LEX nr 46765, z 15.07.1998r. II SA 705/98, z 4.03.1998 r. I SA 1686/97, LEX nr 46769 VI SA/Wa 2235/06, wyrok WSA w Warszawie z 7.03. 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687). Granice uznania są bowiem wyznaczone normami prawa materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie oraz zwłaszcza treścią art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym organ musi rozważyć istnienie obu tych interesów przy wyborze danego kierunku rozstrzygnięcia, dopełniając nie tylko normę art. 7 z nakazem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji spełniły wszystkie opisane wymogi proceduralne i wydały prawidłowe pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sprecyzował, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia, według którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Zważywszy na brzmienie przytoczonych przepisów należy w pełni podzielić pogląd organów obu instancji, że w przypadku ustalenia, że projektowany przez właściciela nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, co odzwierciedlają akta administracyjne, projektowany zjazd znajduje się właśnie w strefie oddziaływania skrzyżowania, ponadto ulica "A" w obszarze planowanej przez stronę skarżącą inwestycji jest drogą klasy zbiorczej (Z) o zarówno dużym nasileniu ruchu kołowego z tendencją wzrostową jak i nasileniu ruchu pieszego a dodatkowo nieopodal będzie się znajdować otwarta zatoka przystankowa dla autobusów komunikacji miejskiej. Niewątpliwie ustalone okoliczności faktyczne, w kontekście cytowanych norm prawa, mają charakter przesądzający w uznaniu, że nie zachodziły podstawy do spełnienia żądania strony skarżącej. Bezsprzecznie bowiem z przytoczonych regulacji prawnych, tzn. ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego wywieść trzeba, że ustawodawca przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu – winna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet jeśli oznaczałoby to ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, wyrażonym choćby w formie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Niemniej wypada zauważyć - wbrew twierdzeniu skargi – że zapadła decyzja nie niweczy prowadzenia takiej działalności przez stronę skarżącą, gdyż jak słusznie wskazały organy, istnieje możliwość innej lokalizacji zjazdu, tj. poprzez działkę nr [...], po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Podobne stanowisko w tej materii jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki - NSA w Warszawie 15.04.1999 r., II SA 132/99, LEX nr 46769, WSA w Warszawie z 14.09.2005 r. VI SA/Wa 428/05, LEX 192958, NSA z 23.05.2007 r., II OSK 836/06, LEX 338663). Organy I i II instancji działały w ramach prawa i nie przekroczyły granic uznania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.