I SA/Bd 850/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2010r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 850/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] odmawiającą R.W. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: w dniu [...] R.W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie pomocy w związku z realizacją projektu Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantów: S02a02 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,45 ha, S02bOl trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 3,10 ha oraz wariantu S02b02 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 40,96 ha. W dniu [...] producent został telefonicznie powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Następnego dnia przeprowadzono część kontroli na miejscu. W dniu [...] strona została powiadomiona o drugiej części kontroli, która została przeprowadzona w dniu [...] Zgodnie z raportem z kontroli wnioskodawca uniemożliwił inspektorom terenowym przeprowadzenie dalszych czynności kontrolnych. Strona w dniu [...] złożyła skargę na wykonawców kontroli, która była podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego wyniku Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że brak było podstaw do uznania zasadności ww. skargi. Następnie w dniu ż...ś wnioskodawca złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego w T. odwołanie od wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej dnia [...]., kwestionując poprawność pomiaru działki rolnej D. Wnioskodawca podał ponadto, że kontroler podczas wykonywania kontroli zachowywał się arogancko, co miało wpływ na tendencyjność i brak obiektywizmu sporządzonego raportu. Odwołanie nie zostało uwzględnione. W dniu [...] wnioskodawca wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości wynikających z pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie od wyników kontroli na miejscu, a następnie w piśmie z [...] podtrzymał skargę złożoną na inspektorów terenowych z dnia [...] Organ przekazał stronie wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] Wyjaśnił też , że pismo z dnia [...] wobec braku wskazania nowych istotnych okoliczności w zakresie skargi na inspektorów terenowych pozostało bez rozpoznania. W dniu [...] R.W. zapoznał się z aktami sprawy oraz przedłożył pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej 108, wykonany przez geodetę. Ponadto ponownie podkreślił, iż nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu z dnia [...]. W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., w którym stwierdził, że kontrola na miejscu została faktycznie przeprowadzona, o czym świadczy sporządzony protokół wraz z pomiarami. R.W. podkreślił, że nie przedłożył dokumentu poświadczającego prowadzenie rejestru działalności z przyczyn obiektywnych, a dokument ten został przekazany do Biura Powiatowego w B. w dniu następnym po kontroli. W konsekwencji zdaniem strony zostały spełnione wszystkie wymogi kontrolujących. W podsumowaniu, odwołujący skonstatował, że prace i pomiary kontrolerów na miejscu zostały wykonane, więc brak jest podstaw do uznania, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli. Producent rolny uznał jedynie, że po zakończeniu kontroli przedstawiciele Agencji zachowywali się niestosownie, wobec czego zakończył kontrolę. Rozpatrując środek odwoławczy organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Na podstawie art. 7 ust. 4 tej ustawy, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli; 5) pobierania próbek do badań. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zdaniem organu odwoławczego z ww. przepisów wynika, że kontrola na miejscu w ramach płatności rolnośrodowiskowej nie ogranicza się do pomiaru powierzchni, uprawnionej do płatności. Kontrola ta obejmuje szereg elementów, nie związanych z pomiarami geodezyjnymi, w tym także kontrolę dokumentów, potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. W przedmiotowej sprawie dokumentami takimi były rejestr działalności rolnośrodowiskowej oraz certyfikat zgodności. Pomimo uprzedzenia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz przeprowadzenia jej w dwóch turach, wnioskodawca nie przedstawił w dniu kontroli żądanych dokumentów, wypraszając kontrolerów. Podkreślono, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie wykazało nieprawidłowości, których mogli dopuścić się kontrolerzy wizytujący gospodarstwo wnioskodawcy w dniu [...] Organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, że kontrola został przeprowadzona, gdyż sporządzony został protokół. W protokole tym znajduje się adnotacja o braku możliwości kontroli, ponieważ kontrolerzy zostali wyproszeni z kontroli, a wnioskodawca nie udostępnił potrzebnych dokumentów. Tym samym producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Organ odwoławczy podniósł, że składając wniosek rolnośrodowiskowy, R.W. i zobowiązał się m.in. do udostępniania osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren mojego gospodarstwa rolnego a także okazania wszystkich dokumentów związanych z przeprowadzoną kontrolą. Konkludując Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. stwierdził, iż brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń kontroli na miejscu, w szczególności do zakwestionowania stwierdzonego uniemożliwienia kontroli. Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. pismem z dnia [...] R.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, iż odmówił przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego. Jego zdaniem przeczy temu protokół kontroli, w którym zawarte są wszelkie informacje uzyskane w toku kontroli, przeprowadzone przez kontrolujących. Strona wskazał, że kontrola odbyła się [...] i został z niej sporządzony protokół , który został podpisany prze kontrolujących i wnioskodawcę. Skarżący podniósł dalej , że kontrola przeprowadzona w dniu [...] odbywała się od godzin rannych do godz. 17:15, tym samym w jego ocenie bezpodstawne jest twierdzenie, że uniemożliwił jej przeprowadzenie. W konsekwencji zdaniem strony decyzję oparto się na nieprawdziwych przesłankach. Wyjaśniono, że przerwanie kontroli spowodowane było aroganckim zachowaniem kontrolujących oraz koniecznością wykonania przez skarżącego niezbędnych czynności gospodarczych. Skarżący nie zgodził się również z zarzutem, iż nie przedstawił dokumentów wymaganych przez kontrolujących, bowiem zostały one przedłożone w dniu następnym w siedzibie biura AR i MR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że poza sporem jest, że u skarżącego, po uprzednim poinformowaniu, przeprowadzono dwie kontrole. Dotyczyły one nie tylko pomiaru geodezyjnego powierzchni, ale także kontroli dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania płatności rolno środowiskowej takich jak Rejestr działalności rolno środowiskowej i inne. Organ podniósł, iż skarżący przyznał w skardze, że w dniu kontroli nie zostały przedstawione dokumenty wymagane przez kontrolujących. Podniósł, że żądane dokumenty zostały przedłożone w siedzibie biura ARiMR. Wskazano ponadto, że z treści notatki służbowej sporządzonej przez kontrolujących dnia [...] wynika, że skarżący na trzy zażądane tego dnia dokumenty okazał w wyłącznie Plan rolno środowiskowy. Nie okazał kontrolującym ani Rejestru działalności rolnośrodowiskowej, ani Certyfikatu zgodności. Skarżący - po uprzednim przeprowadzeniu dwóch rozmów telefonicznych oświadczył pracownikom Agencji, że po brakujące dokumenty mogą przyjechać następnego dnia. W ocenie organu odwoławczego, mimo dostosowania godzin kontroli do możliwości skarżącego, kontrola została przerwana z przyczyn stojących po stronie skarżącego, który twierdził, że "musi nakarmić konie" i pożegnał kontrolujących. Zdaniem organu okazanie żądanych dokumentów w trakcie kontroli nie było aż tak czasochłonne, aby ucierpiałyby na tym zwierzęta gospodarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Granice sprawy wyznaczył art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r.) w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1) kpa. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy stanął na takim samym stanowisku co organ pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję, gdyż w oparciu o przepis art. 23 rozporządzenia przyjął, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności; a wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zdaniem organu odwoławczego z ww. przepisów wynika, że kontrola na miejscu w ramach płatności rolnośrodowiskowej nie ogranicza się do pomiaru powierzchni, uprawnionej do płatności. Kontrola ta obejmuje szereg elementów, nie związanych z pomiarami geodezyjnymi, w tym także kontrolę dokumentów, potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania płatności rolno środowiskowej, także rejestr działalności rolnośrodowiskowej oraz certyfikat zgodności. Organ ustalił, że pomimo uprzedzenia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz przeprowadzenia jej w dwóch turach, wnioskodawca nie przedstawił w dniu kontroli żądanych dokumentów, wypraszając kontrolerów. Podkreślono, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie wykazało nieprawidłowości, których mogli dopuścić się kontrolerzy wizytujący gospodarstwo wnioskodawcy w dniu [...]. Zatem odmówiono przyznania płatności, ponieważ na dzień kontroli nie przedstawiono wymaganych dokumentów. Poza sporem leży to, że żądane dokumenty skarżący przedłożył później, ale jeszcze w postępowaniu administracyjnym. W ocenie WSA odmawiając przyznania płatności w takich okolicznościach faktycznych i prawnych, naruszono art. 23 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Przypomnieć należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r.) jest aktem, który ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Prawo to będąc prawem wspólnotowym stosowane jest bezpośrednio, zgodnie z krajowymi przepisami o postępowaniu administracyjnym (v.: wyrok ETS z 21 września 1983r., spr. 205-215/83, ONSA Nr 4 z 2009r., s. 79), co oznacza, że w zasadzie regulacje proceduralne leżą w gestii państwa członkowskiego, a nie Unii. Zatem sporny przepis rozporządzenia nie może być postrzegany jako przepis proceduralny. Z kolei, posłużenie się pojęciem "odrzucenie", a nie np. "odmowa", oznacza, że możliwym jest odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniosku o płatności, gdy rolnik uniemożliwił kontrolę. W procesowym prawie krajowym nie przewidziano przepisu bezpośrednio korespondującego z art. 23 rozporządzenia. W orzecznictwie dopuszcza się w takim przypadku działanie poprzez odmowę przyznania płatności (tak w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Bydgoszczy, z 10 grudnia 2008r., I SA/Bd 632/08; Wrocławiu z 16 stycznia 2009r., III SA/Wr 85/08). Obecnie WSA nie znajduje podstaw do tego by zanegować tego typu działanie organu. Nadal jednak oznacza to, że przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku niemożności rozpatrzenia merytorycznego wniosku z powodu niemożliwości ustalenia okoliczności istotnych, będącej skutkiem działania rolnika. Chodzi tu o takie działanie rolnika, które uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Kontrolę należy postrzegać jako zebranie materiałów pozwalających organowi na wydanie decyzji. Tylko takie działanie rolnika można uznać za uniemożliwienie kontroli prowadzące do odrzucenia wniosku, kiedy to nie ma innej możliwości ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznania płatności. Zdaniem Sądu art. 23 rozporządzenia nie może być odczytywany jako swojego rodzaju sankcja za nieodpowiednie zachowanie się wnioskodawcy, czy dyscyplinowanie wnioskodawcy. Przeczy temu zarówno wykładnia literalna, systemowa jak i funkcjonalna. W pierwszym przypadku, jak już wskazano, zapis wskazuje na to, że przedmiotem regulacji nie jest zachowanie rolnika, ale działania organu w razie niemożności merytorycznego rozpoznania wniosku. Systemowo nie można pominąć, że przepis ten reguluje kwestie samej kontroli, a nie sankcjonowanie rolników. Celowościowo, trzeba pamiętać, że prawo wspólnotowe należy interpretować tak, by zapewniona była jego największa skuteczność, co w tym przypadku oznacza, żeby zapewnić ochronę interesów finansowych Wspólnoty, czyli zapobiec wypływowi pieniędzy tam, i tylko tam, gdzie nie są spełnione warunki ich przyznania. W takim wypadku każdorazowo, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucenie wniosku może nastąpić po uprzednim zbadaniu czy okoliczności istotnych nie można ustalić w inny sposób. W warunkach systemu prawa polskiego - w drodze postępowania wyjaśniającego, art. 7 i 77 kpa. Rację ma organ, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów (art. 7 ust. 4 pkt 3) ustawy). Nie oznacza to jednak, że zapis ten pozbawia organ możliwości rozpatrzenia wniosku w oparciu o inne materiały niż te zgromadzone w ramach kontroli. Rozumowanie organu przyjęte w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że to osoby przeprowadzające kontrolę są uprawnione do prowadzenia postępowania w sprawie, a organ jedynie wydaje decyzję. Nie ma przyzwolenia w prawie na taką wykładnię. W przedmiotowej sprawie rolnik przedłożył dokumenty do oceny, a organ w żaden sposób nie wykazał, że ich skuteczne badanie mogło nastąpić jedynie w ramach kontroli na miejscu. Zaniechał ich zbadania, gdyż błędnie odczytał art. 23 rozporządzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy rozpoznać wniosek o przyznanie płatności w oparciu o materiał sprawy zawierający dokumenty przedłożone również poza kontrolą na miejscu. Pominięcie ich oceny przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Skarżący mimo pouczenia nie złożył wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.