II SA/Wa 1355/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Jarosława Kowalewskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania mu w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2009 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, iż J. K. jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] marca 2012 r. Na przestrzeni 44 lat życia posiada on udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie jedynie 11 lat, 4 miesiące i [...] dni oraz okres opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w ilości 2 lat – od dnia [...] stycznia 1989 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. Organ podał, że w okresach: od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] października 1996 r., od dnia [...] maja 1999 r. do dnia [...] sierpnia 2000 r. i od dnia [...] marca 2002 r. do dnia [...] września 2007 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy przez wnioskodawcę. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające J. K. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. podniósł, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca i została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych sprawy. Podał, iż we wskazanych przez organ okresach nieświadczenia pracy posiadał status osoby bezrobotnej, od dnia [...] marca 2003 r. nie mógł już pracować z powodu choroby. Ze względu na polepszenie się stanu jego zdrowia oraz trudną sytuację finansową podjął pracę od dnia [...] października 2007 r., jednak po kolejnej operacji, stwierdzono u niego całkowitą niezdolność do pracy. Ponadto wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz ciężki stan zdrowia, załączając stosowne dokumenty na poparcie tych twierdzeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i powtarzając wcześniejszą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., powołując się na argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyraził swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez J. K. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r., na którym oparł się organ, wydając zaskarżone decyzje, stwierdzono, że J. K. jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] grudnia 2012 r., zaś niezdolność ta powstała od dnia [...] sierpnia 2008 r. Dla niniejszej sprawy istotną jest jednak okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2003 r., z którego treści wynika, iż skarżący był całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] marca 2003 r. do grudnia 2003 r. oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2004 r., potwierdzające częściową niezdolność skarżącego do pracy do grudnia 2004 r. Co więcej, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył m.in. liczne karty informacyjne, potwierdzające jego hospitalizację w Szpitalu Klinicznym Akademii Medycznej w B. i w Klinice Kardiologii Akademii Medycznej w B. w latach [...] oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2005 r., zgodnie z którym stwierdzono u skarżącego lekki stopień niepełnosprawności do [...] marca 2007 r. Ww. dokumenty wskazują, iż skarżący miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli od [...] sierpnia 2008 r., tj. od daty powstania całkowitej niezdolności do pracy ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem Sądu, fakt ten z pewnością miał wpływ na jego aktywność zawodową w kwestionowanym przez organ okresie (przede wszystkim w latach [...]), a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS nie wyjaśnił zatem sprawy w sposób dostateczny, tym bardziej, że już na etapie postępowania administracyjnego skarżący podnosił, iż miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli wynikało to z ustaleń organu. Prezes ZUS nie zbadał więc w sposób wystarczająco wnikliwy, jak długo rozwijała się choroba, która po pełnym ujawnieniu spowodowała całkowitą niezdolność J. K. do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał skarżącemu możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Organ nie wziął również pod uwagę faktu licznych rejestracji skarżącego w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej oraz trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym zamieszkiwał. Jakkolwiek – co do zasady – sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Fakt pozostawania bez pracy przez J. K. może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.