I OZ 24/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Podkarpackiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 954/10 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Powiatu Krośnieńskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności tytułem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 954/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Krośnieńskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności tytułem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 6 września 2010 r. K. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty 17 000,00 zł wraz z odsetkami (na dzień [...] lipca 2010 r. w wysokości 2 621,70 zł) należnych z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, że poniesie znaczą szkodę, gdyż zajęcie oraz sprzedaż auta osobowego i auta lawety, które są mu niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej, spowodują likwidację tej działalności. WSA w Rzeszowie podał, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego ma przy tym charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę istnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wykonanie decyzji organów I i II instancji spowodowałoby możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków w sferze materialnej, co uprawdopodobnił skarżący. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wojewoda Podkarpacki, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które polega na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy zaskarżony akt administracyjny nadaje się do wykonania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec powyższego brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o odmowie umorzenia jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, gdyż decyzje takie nie nadają się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na zażalenie K. P. stwierdził, że jest ono całkowicie bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. W jego ocenie wykonanie decyzji wyrządzi mu znaczną szkodę i spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie należało uchylić. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustawodawca podkreślił, że możliwe jest udzielenie ochrony tymczasowej jedynie w odniesieniu do takich aktów i czynności organów administracji publicznej, które objęte są zakresem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w zażaleniu, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s. 295). Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Krośnieńskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty 17 000,00 zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne, a w odniesieniu do tych konkretnych decyzji nie można również mówić o wstrzymaniu ich skutku prawnego, albowiem wstrzymanie decyzji o odmowie umorzenia należności pieniężnej w żaden sposób nie wpłynie na obowiązek skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kwestia zwrotu przedmiotowych należności jest związana z realizacją zawartej umowy, nie stanowi zaś bezpośredniego skutku decyzji o odmowie umorzenia należności. Reasumując, wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych na podstawie art. 61 P.p.s.a. może dotyczyć tylko tych wcześniej określonych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania. Niezbędną zatem przesłanką przyznania ochrony tymczasowej jest między innymi możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Należy zgodzić się z poglądem, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. II GZ 190/07). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.