II SA/Gl 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVII/328/09 Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla parcel nr [1], [2], [3] położonych w sołectwie M. jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm). W ocenie organu nadzoru podstawową wadą kwestionowanej uchwały jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie w § 6 ust. 7 kwestionowanej uchwały Rada Gminy ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w wysokości 0%. Zapis ten w uchwale sprzeczny jest z wymienionymi powyżej przepisami. Z analizy treści wskazanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych przy zbyciu ich nieruchomości, jeżeli wzrosła ich wartość wraz z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których opłatę tę się ustala. Logicznym zatem staje się, że aby gmina mogła pobierać przedmiotowe opłaty i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochodu, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie mogą to być stawki procentowe zerowe (nie byłoby wtedy dochodów gmin). Ponadto dodał, iż ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się w granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, lecz również prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego rentę planistyczną jako jeden z elementów danin o charakterze publicznym, a także dochód budżetu gminy. Reasumując organ stwierdził, że wskutek wadliwości wymienionego powyżej § 6 ust. 7 uchwały, przyjęta regulacja nie wyczerpuje w pełni dyspozycji przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który posiadając charakter bezwzględnie obowiązujący, kształtuje obligatoryjną treść aktu regulującego omawianą materię. Brak w uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionej regulacji (wskazanej w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy) powoduje sprzeczność z prawem całego aktu. Organ nadzoru wskazał, że podczas uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. doszło do naruszenia zasad sporządzania niniejszej zmiany planu miejscowego. To z kolei powoduje nieważność uchwały Rady Gminy J. w całości na zasadzie art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Kwestionowana uchwała nie spełniła bowiem wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przez zasady sporządzania miejscowego planu należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Przy takim rozumieniu powyższego pojęcia, określenie stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że zapis § 6 ust. 4 pkt 1 omawianej uchwały jest nieprecyzyjny. W przepisie § 6 ust. 4 uchwała Rady określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W pkt 1 tego zapisu przyjęła, iż "wysokość budynków do 12 m, za wyjątkiem urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość jego użytkowania". Tymczasem w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy jednoznacznie określić wysokość projektowanej zabudowy. Uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, na podstawie której wydawane są decyzje administracyjne i związku z tym nie może zawierać określeń niejednoznacznych i nieostrych. Także regulację zawartą w § 5 pkt 6 kontrolowanej uchwały należy uznać za niezgodną z prawem. Stanowi ona w rzeczywistości powtórzenie normy o charakterze powszechnie obowiązującym, z jednoczesną jej modyfikacją, co niezgodne jest z zasadami legislacji. Przedstawione w tym przepisie pojęcie "terenu biologicznie czynnego" zostało zdefiniowane odmiennie niż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Wobec powyższego Wojewoda uznał skargę za w pełni uzasadnioną . W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy w J., Wójt Gminy, wniósł o oddalenie skargi w całości potwierdzając, że uchwałą Nr XXXVII/328/09 z dnia 3 września 2009 r. Rada Gminy w J. zatwierdziła zmianę fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla parcel nr [1]. [2], [4] i [3] położonych w sołectwie M. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że przywołany powyżej art. 36 ust. 4 ustawy określa, że "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany, wartość nieruchomość wzrosła..." to pobiera się jednorazową opłatę w przypadku zbycia tej nieruchomości. Wyjaśnił, że w przypadku kwestionowanej uchwały taki przypadek nie zachodzi, gdyż teren objęty zmianą planu był przeznaczony jako "tereny działalności produkcyjno-gospodarczej związanej z drobną wytwórczością, magazynami, składami, techniczną obsługą rolnictwa, motoryzacji, budownictwa" i nie zmienił swego przeznaczenia. W związku z tym w § 6 ust. 7 uchwały określono stawkę procentową jako "0%". Wyjaśnił nadto, że określenie wysokości budynków "...do 12 m.." jest określeniem jednoznacznym. Nowe budynki nie mogą mieć wysokości większej niż została określona w uchwale. Wyjątkiem są jedynie urządzenia techniczne, tj. np. maszynownie dźwigów, central wentylacyjnych lub klimatyzacyjnych, których wysokość uzależniona jest od przyjętych rozwiązań technicznych. Z kolei odmienne określenie pojęcia "terenu biologicznie czynnego" wynika wyłączenie z faktu dostosowania go do istniejącego zainwestowania. W obszarze objętym planem nie ma bowiem tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną, a wskaźniki określone w uchwale winny być spełnione w stosunku do powierzchni terenu. W związku z powyższym wyrażone na wstępie stanowisko jest w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru – Wojewodę [...] w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta, pozostając regulacją szczególną w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie przewiduje w przypadku takiej skargi obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, nie przewiduje także ograniczenia żadnym terminem. Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie. Uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cytowanej ustawy) uchwalanym przez organ stanowiący gminy tj. radę gminy. Zasady sporządzenia planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob: Z.Niewiadomski: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s.253-254). W zaskarżonej uchwale Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów powodujących w myśl art. 28 cytowanej ustawy jej nieważność. Mają one na tyle istotny charakter, że uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się bowiem w pełni zasadne. Trafny pozostaje podstawowy zarzut Wojewody odnoszący się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy. W § 6 ust. 7 tej uchwały Rada Gminy J. ustaliła stawkę procentowa służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w wysokości "0%". Wykładnia wymienionego powyżej art. 15 ust. 2 pkt 12 w zestawieniu z art. 36 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnej wysokości. Można zatem przyjąć, że rada gminy może uchwalić w planie kilka stawek tej opłaty i to w różnej wysokości, w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Zgodnie z wolą ustawodawcy wysokość tej opłaty może maksymalnie wynosić do 30%, przy czym wypada zauważyć, że tenże ustawodawca nie określił dolnej granicy tej opłaty, wskazując jedynie jej górną granicę. Z powyższego, zdaniem składu orzekającego można wyprowadzić wniosek, iż uchwalenie stawki zerowej ("0%") nie będzie stanowić istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy, gdy zgromadzony materiał planistyczny pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w wyniku uchwalenia bądź zmiany obowiązującego planu nie dojdzie do wzrostu wartości określonych nieruchomości. Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia tej analizy w przyjętych materiałach planistycznych. W analizowanej sprawie, tak zdaje się tłumaczyć przyjętą w planie stawkę zerową Wójt Gminy J. w odpowiedzi na skargę, wskazując, że przeznaczenie terenów w uchwalonym planie nie uległo zmianie, a wobec powyższego nie uległa także zmianie wartość nieruchomości. Z twierdzeniem tym jednak nie sposób się zgodzić. Zasadnie bowiem Wojewoda zauważył, że nowe oznaczenie terenu objętego planem, jako PG – należy rozumieć jako rozszerzenie dotychczasowego przeznaczenia tego terenu. Dokonując bowiem porównania dotychczasowego przeznaczenia tego terenu oznaczonego w planie przyjętym uchwałą Rady Gminy J. Nr XXVII/261/2005 z dnia 24 lutego 2005 r. "24 PG- o podstawowym przeznaczeniu jako tereny działalności produkcyjno-gospodarczej związanej z drobną wytwórczością, magazynami, składami, techniczną obsługą rolnictwa, motoryzacji, budownictwa" z oznaczeniem w zaskarżonej obecnie uchwale – "1z PG- z podstawowym przeznaczeniem dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" trzeba stwierdzić, iż nie można mówić o tożsamym przeznaczeniu tego obszaru w porównywanych planach. W zaskarżonej uchwale nastąpiło znaczne rozszerzenie tego przeznaczenia. O ile bowiem w zmienianym planie – działalność produkcyjno- gospodarcza ograniczała się do drobnej wytwórczości, magazynów, składów oraz technicznej obsługi rolnictwa, motoryzacji i budownictwa, o tyle w kwestionowanej uchwale nie ma już żadnych ograniczeń dla działalności produkcyjnej oraz składów i magazynów. Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego przez Wójta Gminy, że w przeznaczeniu terenów po uchwaleniu przedmiotowej zmiany planu – nic się nie zmieniło. Wprawdzie analiza przygotowanych w sprawie materiałów planistycznych zawiera prognozę skutków finansowych uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie stwierdzono m.in., iż "z analizy dostępnych materiałów dla obszaru opracowania wynika, że nie zachodzą żadne przesłanki określone w art. 36 ustawy – w granicach zmiany fragmentu planu wartość nieruchomości nie wzrasta ani nie ulega obniżeniu", ale już z innych zgromadzonych materiałów takiego wniosku nie można wysnuć. Z wykonanej "Prognozy oddziaływania na środowisko" wynika bowiem jednoznacznie, że wraz ze zmianą planu, na przedmiotowym obszarze możliwe będzie lokalizowanie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, podczas, gdy z poprzedniego planu wynikał zakaż ich lokowania na tym terenie. Już tylko mając powyższe na uwadze trudno przyznać rację Wójtowi Gminy, prezentującemu pogląd o niezmienności przeznaczenia terenów objętych planem. Z kolei w tych okolicznościach brak w przygotowanym planie określenia stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, czyli określenie jej stawką "0%", należy uznać za naruszenie wskazywanego przez organ nadzoru art. 15 ust. 2 pkt 12. Zgodzić się przyjdzie także z drugim zarzutem skargi. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w planie obowiązkowo określa się "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów budowlanych i wskaźniki intensywności zabudowy". W kwestionowanym przez Wojewodę § 6 ust. 4 uchwały Rada określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przyjęła zasadę, że "wysokość budynków do 12 m, za wyjątkiem urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość jego użytkowania". Trzeba podzielić zdanie Wójta Gminy, iż stwierdzenie "wysokość budynków do 12 m" jest określeniem jednoznacznym, ale nie można zapominać, że regulacja w tym zakresie powinna odnosić się nie tylko do budynków, także do pozostałych obiektów budowlanych, czyli pozostałej zabudowy, czego w przyjętym w uchwale i kwestionowanym przez Wojewodę zapisie nie uczyniono. Zgodzić się wreszcie trzeba z ostatnim zarzutem skargi Wojewody [...], iż niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwale przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego norm i przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w dodatku z jednoczesną ich modyfikacją. Działanie takie niezgodne jest z obowiązującymi zasadami legislacji. Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). z uwagi na to, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 wymienionej ustawy.