II OSK 1126/11

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K., M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/10 w sprawie ze skargi T. K., M. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 2010 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz T. K., M. K. i J. K. kwotę 850 (słownie: osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1520/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K., J. K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę kompleksu sportowego w ramach programu "Moje Boisko Orlik 2012" wraz z budową przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energetycznego z oświetleniem w P. na działce nr [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2010 r. T. K., M. K. i J. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., twierdząc, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów planu, który już nie obowiązuje, a inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działki nr [...] graniczącej z działką, na której ma być realizowane boisko sportowe, a postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę toczyło się bez ich udziału mimo, że projektowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Organy obu instancji rozpoznające tę sprawę uznały, że wnioskodawcy nie mogą być stronami tego postępowania i żądać skutecznie jego wszczęcia, ponieważ projektowane boisko sportowe w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr [...], a realizowany w ramach inwestycji budynek zaplecza o wys. 5,24 m znajdować się będzie w odległości 50 m od granicy działki wnioskodawców. Nie doszło więc do naruszenia przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone przez odwołujących argumenty związane z uciążliwością obiektu dotyczą w istocie ich interesu faktycznego, a nie prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K., J. K. i M. K., uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli organu administracji w aspekcie przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych) warunkujących dopuszczenie jego wszczęcia. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Stroną postępowania, w myśl art. 28 k.p.a., jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również - stosownie do art. 28 k.p.a. - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W ocenie Sądu I instancji, skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę kompleksu sportowego nie wykazali, że projektowana inwestycja narusza ich interes prawny, bądź ogranicza sposób zagospodarowania ich działki. Sąd uznał za nieskuteczny zarzut skargi dotyczący negatywnego wpływu inwestycji na jakość zamieszkiwania w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Sąd zauważył, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwość i utrudnienie dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez skarżących okoliczności mogą być rozpatrywane jedynie w kategorii interesu faktycznego. Uciążliwości te nie przekładają się na posiadanie przymiotu strony, gdyż nie znajdują odniesienia w przepisach prawa materialnego, nie mogą być także uznane za ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi dotyczący tego, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż po pierwsze nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenami, na którym ma być realizowana inwestycja jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż o tym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane; a po wtóre - w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym nie może być zarazem uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli T. K., M. K. i J. K., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, - art. 7 i 77 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości sąsiadujących z przyszłym obiektem sportowym. Zdaniem skarżących, kwestią oczywistego doświadczenia życiowego jest, że bezpośrednie sąsiadowanie z publicznym kompleksem sportowym wpływa na jakość zamieszkiwania, a zatem obiekt ten będzie oddziaływać na ich nieruchomość. Skarżący stwierdzili, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał dlaczego przyjął, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. To, że strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia jej prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (...) Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie skarżący – jako współwłaściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji – mają interes prawny, wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie kompleksu sportowego, w skład którego wchodzi m.in. boisko do piłki nożnej, boisko do koszykówki i siatkówki, budynek zaplecza sanitarnego. Działka skarżących przylega do tej części działki inwestora, na której planowana jest budowa boiska do piłki nożnej. Nie można wykluczyć, iż tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość skarżących np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania. Kwestia czy poszczególne obiekty budowlane wchodzące w skład kompleksu sportowego spełniają warunki wynikające z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane i ich usytuowanie nie ma wpływu na ocenę interesu prawnego skarżących we wszczęciu tego postępowania. Realizacja inwestycji zgodnie z prawem, w tym z przepisami o warunkach technicznych powinna być przedmiotem rozważań organu już we wszczętym postępowaniu nieważnościowym. W związku z powyższym za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z [...] grudnia 2009 r. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., wskazać należy, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji w tej sprawie są wystarczające do dokonania oceny czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego. Natomiast – jak wskazano powyżej - dokonana w tym zakresie ocena przez organy administracji i Sąd I instancji jest błędna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wskazane powyżej względy przemawiały również za uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy administracji rozpoznające tę sprawę we wszczętym postępowaniu nieważnościowym powinny ustosunkować się do podniesionych we wniosku zarzutów dotyczących wydania przez Starostę Nyskiego decyzji z [...] grudnia 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.