VII SA/Wa 1520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. K., J. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., znak: [...], Wojewoda ...] na podstawie art. 157 § 3 - ustawy z 14 czerwca 1960.r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kompleksu sportowego w ramach programu "[...]" wraz z budową przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energetycznego z oświetleniem w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2010r., , [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Uzasadniając swoje żądanie wskazali, że są właścicielami działki nr [...] graniczącej z działką na której ma być realizowane boisko sportowe. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę toczyło się bez ich udziału mimo, że projektowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Oznacza to, że znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i w związku z tym posiadali przymiot strony w postępowaniu zakończonego decyzją Starosty [...]. Niezależnie od powyższego wnioskodawcy podnieśli zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, że działka nr [...] nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, który dla Miasta i Gminy [...] uchwalony został w dniu [...] listopada 1989r. Następnie plan został zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem [...] stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia [...] grudnia 2003 r. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji, a takiej decyzji inwestor nie posiada. Oceniając złożony wniosek Wojewoda [...] uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. bowiem wniosek nie pochodzi od strony postępowania, a wskazana okoliczność niebrania udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowił przesłankę do wznowienia postępowania. Wojewoda [...] podkreślił, iż organ architektoniczno - budowlany w decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który obejmuje wyłącznie działki, na których ma być realizowany obiekt sportowy. Brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Wnioskodawcy wezwani do wskazania interesu prawnego powołali się jedynie na " doświadczenie życiowe", z którego wynika, że obiekt sportowy w bezpośrednim sąsiedztwie będzie negatywnie oddziaływał na ich nieruchomość. Podsumowując swoje rozważania organ uznał, iż projektowana inwestycja nie wprowadza żadnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości należącej do wnioskodawców - działki nr [...], a zatem brak jest podstaw do uznania, że posiadają oni interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli [...]. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadmonistracyjne wywodzili, iż za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to , czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organu organ podkreślił, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożyli [...], którzy jak wynika z akt sprawy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Z akt postępowania wynika, że wnioskodawcy są współwłaścicielami zabudowanej działki nr ew. [...] graniczącej z działka nr ew. [...], na której ma być realizowana inwestycja. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę argumentowali, iż na działce budują domy mieszkalne, a projektowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości oraz "bezpośrednio na nich". Nadto nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania, ani o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co stosownie rażące naruszenie prawa. Przedstawiona argumentacja, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wskazują na posiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony, a tym samym oznacza brak możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Projektowane boisko sportowe w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr [...], a realizowany w ramach inwestycji budynek zaplecza o wys. 5,24 m znajdować się będzie w odległości 50 m od granicy ich działki. Co oznacza, to że nie doszło do naruszenia przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu podnoszone przez odwołujących argumenty związane z uciążliwością obiektu dotyczą w istocie ich interesu faktycznego, a nie prawnego. Także ocena przyszłego funkcjonowania obiektu nie przesadza o posiadaniu interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli [...] Decyzji zarzucili naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i 4 Kpa. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...]. Uzasadniając, swoje stanowisko wskazali[ że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest samoistną podstawą przypisania danemu podmiotowi przymiotu strony. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stronami są właściciele sąsiednich nieruchomości. Projektowana inwestycja - obiekt sportowy - bez wątpienia będzie oddziaływać na jakość zamieszkiwania, a tym samym na ich nieruchomość. Jeżeli organ nie zgadza się z tym twierdzeniem to ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodzili, że za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami czy z ich naruszeniem. Dlatego też bez znaczenia jest w jakiej odległości zostanie wybudowany budynek zaplecza sportowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślić należy, że przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Z tych względów nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym, odrębnym trybem postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli organu administracji w aspekcie przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych) warunkujących dopuszczenie jego wszczęcia. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Stroną, w myśl art. 28 Kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 1 Kpa i art. 28 Kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższego wynika, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również stosownie do art. 28 Kpa, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r., VII SA/Wa 112/05). W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r. II ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie wykazali własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Niesporne jest w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami działki budowlanej nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], na której ma być realizowana inwestycja Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ]...[ grudnia 2009r., udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kompleksu sportowego nie wykazali jednak, że projektowana inwestycja narusza ich interes prawny, bądź ogranicza sposób zagospodarowania ich działki. Za nieskuteczny należy uznać zarzut skargi dotyczący negatywnego wpływu na jakość zamieszkiwania w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu sportowego. Za nieskuteczny należy uznać także zarzut skargi dotyczący niebrania udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż po pierwsze nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenami, na którym ma być realizowana inwestycja jest automatycznie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę gdyż o tym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ; a po wtóre w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 r. I SA 343/01 lex 55741 " (...) nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. przez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 Kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania." Należy mieć na uwadze, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwość i utrudnienie dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez skarżących okoliczności mogą być rozpatrywane jedynie w kategorii interesu faktycznego. Jak trafnie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uciążliwości te nie przekładają się automatycznie na posiadanie przymiotu strony, gdyż nie znajdują odniesienia w przepisach prawa materialnego nie mogą być także uznane za ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Wobec powyższego uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.