II OSK 751/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1623/10 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. S. i W. S. solidarnie na rzecz H. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1623/10, po rozpoznaniu skargi M. S. i W. S., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadał w następujących okolicznościach sprawy: Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Nysie decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane udzielił M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył 24 września 2009 r. H. D.. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 marca 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., stwierdził nieważność objętej wnioskiem decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na dobudowę do istniejącego warsztatu ślusarskiego budynku parterowego składającego się pomieszczenia socjalnego magazynu, kotłowni, garażu i wc – została wydana, mimo że miejscowy plan zagospodarowania uchwalony 28 maja 1986 r., na działce inwestora przewidywał funkcję mieszkaniową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań W. S. i M. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu podkreślił, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Nysa z dnia 8 maja 1986 r., nr XIV/68/86, w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. Puławskiego w Nysie. Obszar, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nr ewid. [...], objęty był postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Nysa z dnia 26 czerwca 1985 r., nr IX/43/85, w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nysa. Na terenie objętym inwestycją obowiązywał również plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. Puławskiego w Nysie zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nysa z dnia 8 maja 1986 r., nr XIV/68/86. Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem G1MNMW – teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. (...) Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rzemiosła wymagane uporządkowanie zabudowy gospodarczej. Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 33 MN, na którym adaptuje się cztery budynki istniejące, oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. Zdaniem organu jeśli plan szczegółowy przewiduje na obszarze 33 MN jedynie adaptacje czterech istniejących budynków oraz przeznaczenia jednej działki pod budynek wolnostojący, to dobudowa zaplecza magazynowo-socjalnego i budowa garażu jest niezgodna z jego ustaleniami. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje na przykład wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. M. S. i W. S. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., oraz art. 7, 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w postępowaniu nadzorczym, nieważnościowym, przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka nieważności wskazana przez organ a wymieniona w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. – daje podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, tj. gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi, być wyeliminowana w tym celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zasady prawdy obiektywnej wyrażone w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają być ustalone przez organy w taki sposób, aby odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Artykuł 80 k.p.a. wskazuje, że tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w ich wzajemnej łączności. Ponadto zgodnie z art. 140 k.p.a., organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ to może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a. dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił, że ww. zasady obowiązują również w postępowaniu nadzorczym. Uwzględniając powyższe uwagi w ocenie Sądu, organ winien przede wszystkim dokonując kontroli objętej wnioskiem decyzji pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej wydania mieć na uwadze fakt, że zapisy planu dla terenu, na którym usytuowana jest działka skarżących nie zakazują wprost wyraźnie i jednoznacznie realizowania na tej działce obiektów budowlanych tego rodzaju, co objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę i fakt ten ocenić w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązkiem organu w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym jest nie tylko ustalenie naruszenia prawa, ale również ocena czy to naruszenie ma charakter rażący, tj. czy jest tak istotne, że powoduje konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powody dla których uznał, że decyzja kontrolowana wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Dopiero taka ocena kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji pod kątem wszystkich zarzutów wniosku dokonanie ustaleń i właściwe ich uzasadnienie pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. pozwoli sądowi na skontrolowanie podjętego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 153 i 200 p.p.s.a. H. D. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm ustawowych Zarzucił naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie; – art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie; – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono, że linia orzecznicza i doktrynalna, która jako przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. akcentowała nie stopień naruszenia prawa, lecz skutki, jakie wywołała decyzja były szerzej reprezentowana przed 1989 r. Obecnie przeważa stanowisko oparte na zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, kładące nacisk na niedopuszczalność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty narusza przepisy. Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. na skutek błędnej oceny oczywistości naruszenia zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęty był teren, dla którego wydano kontrolowaną decyzję z 1988 r. Uznał też, że organ nie rozważył zasadności stwierdzenia nieważności decyzji w aspekcie jej skutków. Zdaniem strony skarżącej szczegółowy plan zagospodarowania w sposób wyraźny i jasny – niewymagający interpretacji przewidywał dla terenu, dla którego wydano decyzję wyłącznie funkcję mieszkaniową – "MN" (funkcja mieszkaniowa). Naruszenie przepisu jest rażące, gdy odtworzenie jego znaczenia nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Takie brzmienie ma właśnie zapis planu zagospodarowania przestrzennego – funkcja mieszkaniowa, a także wskazany przez organ art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Organ dokonał w tym zakresie prawidłowych i pełnych ustaleń. Kwestionując ocenę Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. podniesiono, że brak w decyzji rozważań wskazanych w uzasadnieniu wyroku nie może świadczyć o niewystarczającym rozpoznaniu sprawy. Według strony skarżącej uchylenie decyzji wynikało z niewłaściwej konstatacji Sądu o popełnionym przez organ błędzie w ustaleniach co do treści planu zagospodarowania przestrzennego, a także na mylnej ocenie Sądu, że organ nie rozpoznał kwestii skutków kontrolowanej decyzji. Ponadto wskazano, że Sąd w uzasadnieniu nie wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł trafne uwagi co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak nie odniósł ich do stanu rozpatrywanej sprawy. Ocena co do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ograniczona została do przytoczenia ich treści, bez odniesienia do okoliczności faktycznych sprawy. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji wskazującej na to jakie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione. Niezweryfikowanie samodzielnie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy czyni niezasadnym konstatację o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym reguł określających prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Sąd fragmentarycznie odniósł się do oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, wskazując, że "zapisy planu dla terenu, na którym usytuowana jest działka skarżących nie zakazują wprost wyraźnie i jednoznacznie realizowania na tej działce obiektów budowlanych tego rodzaju co objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę". Wyrażając jednak tak istotną ocenę w sprawie, Sąd nie dokonał dalszej analizy całego materiału dowodowego zebranego przez organ administracji, który jest wystarczający do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek prawnych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo niedostatków uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nieuprawnione było uznanie, że organy nadzorcze nie dokonały oceny, czy stwierdzone naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu miało charakter rażący. Organy orzekające w sprawie, opierając się na ustalonym stanie faktycznym w zakresie treści miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i planu szczegółowego doszły do wniosku, że objęte decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. pozwolenie na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu wydane zostało niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oceniono też, że w konsekwencji decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 8 maja 1986 r. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wyraził pogląd, że oczywistość powyższego naruszenie nie budzi wątpliwości, zaś co do jego skutków społeczno-gospodarczych wskazał, że utrzymanie kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym oznaczałoby akceptowanie zakłócenia wprowadzonego planem miejscowym ładu przestrzennego. Wobec takiej treści decyzji, rzeczą Sądu Wojewódzkiego było dokonanie pełnej jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Nieuzasadnione było więc uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zwłaszcza, że wskazane przez Sąd braki uzasadnienia decyzji w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczą prawa materialnego. Jak wskazane zostało powyżej, nie było przeszkód, żeby to Sąd rozważył, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przy czym zwrócić należy uwagę, że ocena Sądu Wojewódzkiego musi odnosić się do obu podstaw stwierdzenia nieważności, przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji. Jak bowiem wynika z decyzji Wojewody podstawą orzeczenia był przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., podczas gdy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił tylko rozważania co do podstawy stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. Jako nietrafne należało natomiast uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania w sposób oczywisty świadczą o tym, że nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu na oznaczonym terenie. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej treść planu szczegółowego, jako aktu prawnego wymagała dokonania interpretacji w zestawieniu z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz regulacją ustawową stanowiącą o wymienionych aktach planowania przestrzennego, jak też przy uwzględnieniu pozostałego materiału dokumentacyjnego zebranego w sprawie. Powyższe zagadnienie, jako zasadnicze w rozpatrywanej sprawie, podlegać będzie ocenie Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.