I OSK 394/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 598/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. B. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę po 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2010r., sygn. akt I SA/Wa 598/10, po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 14 listopada 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej współwłasność M. i J. B., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami, urządzeniami budowlanymi – przewidzianej do realizacji w granicach województwa podkarpackiego. W toku postępowania pismem z 21 kwietnia 2009 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego wskazując, iż w dniu 8 kwietnia 2009 r. złożył wniosek do Wojewody Podkarpackiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla rozbudowy drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi odc. [...] w km [...] – [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Podkarpacki umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B., wskazując na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z 21 kwietnia 2009 r. wycofał wniosek o wywłaszczenie, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury specyfika postępowania wywłaszczeniowego pozwala stwierdzić, że wniosek GDDKiA jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Wniosek ten nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania aby można było uznać, że postępowanie ma przedmiot. Tylko istnienie woli inwestora pozwala doprowadzić sprawę do rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Bez względu w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli nie kontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku czy też żądanie umorzenia postępowania) należy taką sytuację oceniać jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola, uzyskania rozstrzygnięcia). Minister wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania ujawniła się w toku postępowania przed organem I instancji, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji, a tym samym uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., zarzucając naruszenie art. 7, 77, 105 § 1 i 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że przepisy prawa materialnego, po prawidłowo wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym, nie przewidują możliwości wydania decyzji odmawiającej wywłaszczenia. Oznacza to, że na podstawie przepisów prawa materialnego istnieje konieczność wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, samoistnej przesłanki do zamknięcia drogi do trwałego przerwania postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić utrata przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, których to interesy organ odwoławczy obowiązany był rozważyć, przed wydaniem decyzji procesowej. Skarżąca zainteresowana jest w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czemu dała wyraz w odwołaniu od decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że wycofanie wniosku w sprawie wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W ocenie Sądu spór prawny i przedmiot sprawy nadal istnieją. Wycofanie wniosku w sytuacji istnienia stron o sprzecznych interesach nie mogło skutkować obligatoryjnym umorzeniem postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją Wojewody Podkarpackiego nastąpiło umorzenie postępowania, mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a., i bez jakiegokolwiek ustalenia ustawowych warunków z § 2 tego artykułu. Skoro zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy powyższą decyzję, to oznacza, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zamyka bowiem drogę konkretyzacji praw lub obowiązków stron, do czego nie ma podstaw ani w przepisach prawa materialnego, ani w przepisach prawa procesowego. Powoduje też, że wszczęta sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, tj. jest załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Trafnie skarga wskazuje, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków zobiektywizowanych, gdy niemożliwe jest wydanie decyzji co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zaistniał. Powołując się na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995r., sygn. akt III ARN 50/95 stwierdzono, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie ma sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z kolei w przepisie art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. W niniejszej sprawie organ nie zwracał się do skarżącej o zajęcie stanowiska w przedmiocie cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku wywłaszczeniowego. Sprzeciw nawet jednej ze stron stanowi o niedopuszczalności umorzenia postępowania w tym trybie. Bez znaczenia jest okoliczność, że wycofanie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości skarżącej nastąpiło w postępowaniu wszczynanym wyłącznie na wniosek. Ponadto z treści skargi wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe co do działki skarżącej zostało wszczęte ponownie na podstawie nowych przepisów. Dlatego twierdzenie organu, że wnioskodawca nie jest zainteresowany wywłaszczeniem, jest nieuprawnione. W nowelizowanych przepisach, w tym w szczególności przepisach przejściowych zmieniających ustawę z 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 i w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej – Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) przewiduje się stosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych, przepisów dotychczasowych. Wobec tego cofanie wniosku, by ponownie wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie nowych przepisów, narusza przepisy przejściowe ustaw zmieniających, a jednocześnie stanowi obejście prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania uniemożliwiający utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że bez względu w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli niekontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku czy też żądanie umorzenia postępowania), należy taką sytuację oceniać jednolicie jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia). W taki sposób inwestor neguje istnienie wniosku, a więc wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednego z elementów warunkujących wszczęcie i prowadzenie postępowania. Ponadto skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 listopada 2010 r. wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się również uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj.: - art. 133 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku w oparciu o twierdzenia strony zawarte w skardze, które nie znajdowały potwierdzenia w aktach sprawy; - art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazań co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że naruszenie przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wobec cofnięcia wniosku z dnia 14 listopada 2007 r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. To Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyduje o przedmiocie postępowania administracyjnego, jest jego dysponentem, a ponieważ postępowanie jest wszczynane na jego wniosek, to jest on wyłącznym gospodarzem tego postępowania. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu – przedmiot postępowania przestaje istnieć. Z tą chwilą odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. bowiem instytucja fakultatywnego umorzenia postępowania dotyczy sytuacji, w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. B. wniosła o ich oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skargi kasacyjne Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad są uzasadnione. W sprawie zainicjowanej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 listopada 2007r. wobec jego cofnięcia pismem z dnia 21 kwietnia 2009r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art.105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego to jest przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem o bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 §1 k.p.a.) zachodzi gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte składa pismo o umorzenie postępowania organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Przenosząc powyższe rozważania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr. 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Wniosek złożony przez podmiot uprawniony na podstawie w/wym. przepisu określa przedmiot postępowania i wszczyna konkretną sprawę administracyjną. Jej przedmiotem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot inicjujący postępowanie jest jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. podnoszony w obydwóch skargach kasacyjnych jest uzasadniony. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w sprawie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Fakultatywne umorzenie postępowania określone w art. 105 §2 k.p.a. następuje w sytuacji gdy jedna ze stron przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust.2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.