I SAB/Wa 229/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dotację dla uczelni niepublicznej 1. zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku [...] Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie o przyznanie na 2010 r. dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej [...] Szkoły [...] w W. kwotę 100 (sto) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Szkoła [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych [...] Szkoły [...] w W. w 2010 r. W skardze Szkoła wniosła o zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji oraz o zsądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] października 2009 r. [...] Szkoła [...] w W. wniosła o przyznanie na 2010 r. dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podniósł, że z uwagi na ograniczenia budżetowe nie ma możliwości przyznania uczelniom niepublicznym dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Szkoła [...] w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wydania decyzji argumentując, iż przyznawanie dotacji na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym jest czynnością faktyczną. Zdaniem skarżącej, przyznanie dotacji jest czynnością władczą organu administracji publicznej, która zawiera rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy oraz określa uprawnienia i obowiązki indywidualnego adresata w sferze prawa materialnego. Wobec tego rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 12 § 1 Kpa nakazuje zaś organom administracji publicznej działanie w sprawie wnikliwie i szybko. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o odrzucenie skargi względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o odrzucenie skargi jest zasadny bowiem zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność wnosi się po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie dokonał tej czynności, a zatem skargę należy uznać za niedopuszczalną. Zdaniem Ministra zarzut bezczynności Ministra jest bezzasadny. Zgodnie z art. 94 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia niepubliczna może otrzymać dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich. Jak wynika z powyższego przepisu, ma on charakter fakultatywny. Organ zauważył, że przyznanie obligatoryjnych dotacji uczelniom publicznym również nie odbywa się w drodze wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 Kpa. W obecnym stanie prawnym - zdaniem Ministra - brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie udzielenia uczelni niepublicznej dotacji na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych. Przyznanie dotacji jest, co do zasady, czynnością faktyczną wykonywaną przez Ministra, jako dysponenta oznaczonych w ustawie części budżetu państwa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. I OSK 461/07 (Lex nr 417735) podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej formie. Tytułem przykładu organ wskazał, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona dla dotacji przyznawanych w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2008 r., Nr 169, poz. 1049), a także dla ściągania należności budżetowych i dotacji przyznawanych z budżetu państwa, o których mowa w art. 60, 61 i 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W obu aktach prawnych ustawodawca wprost nakazuje, w przypadkach określonych w ustawie, wydanie decyzji. Zdaniem Ministra, nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a Kpa z góry tej kwestii nie przesądza. Decydują o tym właściwe przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie nakłada na Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania uczelni niepublicznej dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych, zarzut bezczynności Ministra jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Istota problemu w niniejszej sprawie polega na ustaleniu, w jakiej formie prawnej powinien być załatwiony wniosek [...] Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2009 r. o przyznanie na 2010 r. dotacji na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych. Skarga na bezczynność jest bowiem dopuszczalna wówczas, jeżeli dotyczy sprawy zakończonej aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa. Należy zauważyć, że przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej Pszw. normujące zasady finansowania uczelni nie wskazują w sposób wyraźny formy prawnej dla załatwienia wniosku uczelni niepublicznej o przyznanie dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw. Wobec tego w grę wchodzą formy prawne działania administracji określone w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 Ppsa. Trzeba wskazać, że dotacje dla uczelni ustawodawca zakwalifikował jako dotacje podmiotowe, co wynika z przepisu art. 13 Ustawy Budżetowej na 2010 r. oraz załącznika nr 10 do tej ustawy (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Są to zatem środki przeznaczone dla podmiotu określonego w odrębnej ustawie na dofinansowanie bieżącej działalności tego podmiotu wynikającej z odrębnej ustawy - art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Z powyższego wynika, że do tego rodzaju dotacji nie ma zastosowania przepis art. 150 ustawy o finansach publicznych, przewidujący formę umowy, w przypadku gdy przepisy odrębne nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji (przepis ten dotyczy dotacji celowych). Jednakże brak określenia w ustawie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z przyznawaniem dotacji nie oznacza jeszcze, że tryb decyzyjny jest wyłączony. Niejednokrotnie przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. przez użycie zwrotów: zezwala, stwierdza, przydziela (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99, ONSA 2000/2/54). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84,OSPIKA 1986/9-10/176). Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej wywody należy odnieść do sprawy o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw. Z zasad udzielania dotacji podmiotowych nakreślonych przez przepisy Rozdziału 4 Pszw wynika, że właściwi ministrowie dokonują podziału dotacji, o których mowa w art. 94 Pszw, między uczelnie, mając na uwadze zasady podziału ustalone przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego w akcie wykonawczym (rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych - Dz. U. Nr 89, poz. 544 ze zm.). Podział dokonywany jest ze środków na dotacje podmiotowe zarezerwowanych w budżecie państwa na dany rok budżetowy dla działu Szkolnictwo wyższe, z części której dysponentem jest właściwy minister (art. 94 ust. 3 Pszw). Po wydzieleniu dotacji dla określonych kategorii uczelni właściwi ministrowie przyznają dotacje w określonej wysokości z określonym przeznaczeniem uczelniom publicznym na zadania wymienione w art. 94 ust. 1 Pszw, a uczelniom niepublicznym na zadania określone w art. 94 ust. 4 Pszw, stosownie do danych nadesłanych przez te uczelnie (art. 95 ust. 2 Pszw). W tym przypadku przyznanie dotacji jest obowiązkowe. Z przepisów Rozdziału 4 Pszw wynika, że ustawodawca – jeżeli chodzi o uczelnie niepubliczne - zdecydował się na poddanie wniosków o dotacje, o których mowa w art. 94 Pszw sformalizowanej procedurze, ponieważ zobligował ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia warunków i trybu występowania przez te uczelnie o dotacje – art. 95 ust. 1 Pszw (dotychczas rozporządzenie w tym zakresie nie zostało wydane). W przypadku dotacji dla uczelni niepublicznych, o których mowa w art. 94 ust. 5 Pszw przyznanie dotacji zależy od spełnienia przez uczelnię warunków określonych w akcie wykonawczym, jest fakultatywne i następuje z wydzielonej części dotacji podzielonej proporcjonalnie do zweryfikowanych wniosków uczelni, dotyczących poszczególnych zadań z pkt 1 i 2 ust. 5 art. 94 Pszw (art. 94 ust. 5 w zw. z § 13 rozporządzenia). Wnioski uczelni niepublicznych o dotacje na zadania określone w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw mają zatem podlegać weryfikacji przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w toku określonej przez ten organ procedury występowania o dotacje. Rozpoznając wniosek konkretnej uczelni organ musi zbadać, czy wnioskodawca spełnia ustalone przez Ministra warunki występowania o dotacje. Po zweryfikowaniu wniosku Minister może przyznać uczelni tego rodzaju dotacje, a jeżeli przyzna to musi określić jej wysokość i przeznaczenie. Sąd zauważa, że w sprawach o dotacje z art. 94 ust. 5 Pszw ustawodawca zrezygnował ze stricte rachunkowego podziału dotacji. Podział dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw następuje po rozstrzygnięciu wniosków uczelni niepublicznych, które rozpatrywane są w postępowaniach wszczętych w sprawach indywidualnych, gdzie organ, działając na zasadzie uznania administracyjnego ocenia, czy konkretna uczelnia spełnia warunki określone przez ministra w rozporządzeniu wykonawczym. Użycie w przepisie art. 95 ust. 2 Pszw zwrotu czasownikowego "przyznaje" wskazuje, że w tego rodzaju sprawach organ działa władczo i jednostronnie kształtuje sytuację prawną konkretnego wnioskodawcy. Wobec tego należało uznać, że w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcie organu winno przybierać formę decyzji administracyjnej, ponieważ powyższy przepis wymaga dokonania przez organ konkretyzacji prawa do dotacji na rzecz określonego wnioskodawcy. Z tych względów rozstrzygnięcie organu nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, ponieważ nie ma w tym przypadku charakteru deklaratoryjnego (decyzje uznaniowe zawsze mają charakter konstytutywny) i nie jest oświadczeniem wiedzy tego organu. W tej sytuacji, skoro wniosek [...] Szkoły [...] w W. z dnia [...] października 2009 r. do chwili obecnej nie został przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności ponieważ uchybił zasadzie ekonomiki i szybkości postępowania z art. 12 § 1 Kpa, terminom załatwienia sprawy określonym w art. 35 § 3 Kpa i obowiązkowi z art. 36 § 1 Kpa. Za decyzję odmownie załatwiającą wniosek uczelni o dotacje nie mogło być uznane pismo Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r., ponieważ ze stanowiska zaprezentowanego przez organ w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. i w odpowiedzi na skargę wynika, że organ celowo poinformował stronę o braku możliwości przyznania dotacji, ponieważ uważa, że w sprawach tego rodzaju nie wydaje się decyzji administracyjnych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 i 205 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.