II GSK 386/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk - Moskal (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] listopada 2010 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dotację dla uczelni niepublicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2010r. sygn. akt. I SAB/Wa 229/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. P. w W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dotację dla uczelni niepublicznej – zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku W. S. P. w W. z dnia 12 października 2009 r. w sprawie o przyznanie na 2010 r. dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem i zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej W. S. P. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W. S. P. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych W. S. P. w W. w 2010 r. W skardze Szkoła wniosła o zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pismem z dnia 12 października 2009 r. W. S. P. w W. wniosła o przyznanie na 2010 r. dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych. Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podniósł, że z uwagi na ograniczenia budżetowe nie ma możliwości przyznania uczelniom niepublicznym dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. W. S. P. w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dotacji. Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wydania decyzji argumentując, iż przyznawanie dotacji na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym jest czynnością faktyczną. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o odrzucenie skargi względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o odrzucenie skargi jest zasadny bowiem zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność wnosi się po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie dokonał tej czynności, a zatem skargę należy uznać za niedopuszczalną. Zdaniem Ministra zarzut bezczynności Ministra jest bezzasadny. Zgodnie z art. 94 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia niepubliczna może otrzymać dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich. Przepis ten ma charakter fakultatywny. Organ zauważył, że przyznanie obligatoryjnych dotacji uczelniom publicznym również nie odbywa się w drodze wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. W obecnym stanie prawnym - zdaniem Ministra - brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie udzielenia uczelni niepublicznej dotacji na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych. Przyznanie dotacji jest, co do zasady, czynnością faktyczną wykonywaną przez Ministra, jako dysponenta oznaczonych w ustawie części budżetu państwa. Organ wskazał, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona dla dotacji przyznawanych w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2008 r., Nr 169, poz. 1049), a także dla ściągania należności budżetowych i dotacji przyznawanych z budżetu państwa, o których mowa w art. 60, 61 i 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W obu aktach prawnych ustawodawca wprost nakazuje, w przypadkach określonych w ustawie, wydanie decyzji. Zdaniem Ministra, nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a k.p.a. z góry tej kwestii nie przesądza. Decydują o tym właściwe przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie nakłada na Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania uczelni niepublicznej dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych, zarzut bezczynności Ministra jest bezzasadny. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2010r. sygn. akt. I SAB/Wa 229/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku W. S. P.w W. z dnia 12 października 2009 r. w sprawie o przyznanie na 2010 r. dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej powoływana jako "Pszw") normujące zasady finansowania uczelni nie wskazują w sposób wyraźny formy prawnej dla załatwienia wniosku uczelni niepublicznej o przyznanie dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw. Wobec tego w grę wchodzą formy prawne działania administracji określone w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Dotacje dla uczelni ustawodawca zakwalifikował jako dotacje podmiotowe, co wynika z art. 13 Ustawy Budżetowej na 2010 r. oraz załącznika nr 10 do tej ustawy (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Są to zatem środki przeznaczone dla podmiotu określonego w odrębnej ustawie na dofinansowanie bieżącej działalności tego podmiotu wynikającej z odrębnej ustawy - art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a zatem do tego rodzaju dotacji nie ma zastosowania przepis art. 150 ustawy o finansach publicznych, przewidujący formę umowy, w przypadku gdy przepisy odrębne nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji (przepis ten dotyczy dotacji celowych).Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak określenia w ustawie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z przyznawaniem dotacji nie oznacza jeszcze, że tryb decyzyjny jest wyłączony. W ocenie Sądu pierwszej instancji z zasad udzielania dotacji podmiotowych nakreślonych przez przepisy Rozdziału 4 Pszw wynika, że właściwi ministrowie dokonują podziału dotacji, o których mowa w art. 94 Pszw, między uczelnie, mając na uwadze zasady podziału ustalone przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego w akcie wykonawczym (rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych - Dz. U. Nr 89, poz. 544 ze zm.). Podział dokonywany jest ze środków na dotacje podmiotowe zarezerwowanych w budżecie państwa na dany rok budżetowy dla działu Szkolnictwo wyższe, z części której dysponentem jest właściwy minister (art. 94 ust. 3 Pszw). Po wydzieleniu dotacji dla określonych kategorii uczelni właściwi ministrowie przyznają dotacje w określonej wysokości z określonym przeznaczeniem uczelniom publicznym na zadania wymienione w art. 94 ust. 1 Pszw, a uczelniom niepublicznym na zadania określone w art. 94 ust. 4 Pszw, stosownie do danych nadesłanych przez te uczelnie (art. 95 ust. 2 Pszw). W tym przypadku przyznanie dotacji jest obowiązkowe. Z przepisów Rozdziału 4 Pszw wynika, że ustawodawca – jeżeli chodzi o uczelnie niepubliczne - zdecydował się na poddanie wniosków o dotacje, o których mowa w art. 94 Pszw sformalizowanej procedurze, ponieważ zobligował ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia warunków i trybu występowania przez te uczelnie o dotacje – art. 95 ust. 1 Pszw. Sąd pierwszej instancji zauważył, że dotychczas rozporządzenie w tym zakresie nie zostało wydane. W przypadku dotacji dla uczelni niepublicznych, o których mowa w art. 94 ust. 5 Pszw przyznanie dotacji zależy od spełnienia przez uczelnię warunków określonych w akcie wykonawczym, jest fakultatywne i następuje z wydzielonej części dotacji podzielonej proporcjonalnie do zweryfikowanych wniosków uczelni, dotyczących poszczególnych zadań z pkt 1 i 2 ust. 5 art. 94 Pszw (art. 94 ust. 5 w zw. z § 13 rozporządzenia). Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioski uczelni niepublicznych o dotacje na zadania określone w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw mają podlegać weryfikacji przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w toku określonej przez ten organ procedury występowania o dotacje. Rozpoznając wniosek konkretnej uczelni organ musi zbadać, czy wnioskodawca spełnia ustalone przez Ministra warunki występowania o dotacje. Po zweryfikowaniu wniosku Minister może przyznać uczelni tego rodzaju dotacje, a jeżeli przyzna to musi określić jej wysokość i przeznaczenie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawach o dotacje z art. 94 ust. 5 Pszw ustawodawca zrezygnował ze stricte rachunkowego podziału dotacji. Podział dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw następuje po rozstrzygnięciu wniosków uczelni niepublicznych, które rozpatrywane są w postępowaniach wszczętych w sprawach indywidualnych, gdzie organ, działając na zasadzie uznania administracyjnego ocenia, czy konkretna uczelnia spełnia warunki określone przez ministra w rozporządzeniu wykonawczym. Użycie w przepisie art. 95 ust. 2 Pszw zwrotu czasownikowego "przyznaje" wskazuje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w tego rodzaju sprawach organ działa władczo i jednostronnie kształtuje sytuację prawną konkretnego wnioskodawcy. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcie organu winno przybierać formę decyzji administracyjnej, ponieważ ww. przepis wymaga dokonania przez organ konkretyzacji prawa do dotacji na rzecz określonego wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie organu nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie ma w tym przypadku charakteru deklaratoryjnego (decyzje uznaniowe zawsze mają charakter konstytutywny) i nie jest oświadczeniem wiedzy tego organu. Sąd podkreślił, że skoro wniosek W. S. P. w W. z dnia 12 października 2009 r. do chwili obecnej nie został przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, że w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności ponieważ uchybił zasadzie ekonomiki i szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a., terminom załatwienia sprawy określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i obowiązkowi z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że za decyzję odmownie załatwiającą wniosek uczelni o dotacje nie mogło być uznane pismo Ministra z dnia 4 czerwca 2010 r., ponieważ ze stanowiska zaprezentowanego przez organ w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. i w odpowiedzi na skargę wynika, że organ celowo poinformował stronę o braku możliwości przyznania dotacji, ponieważ uważa, że w sprawach tego rodzaju nie wydaje się decyzji administracyjnych. II Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi W. S. P. w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. naruszenie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 i art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 oraz art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na inny "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" pomimo, iż strona nie wypełniła obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa; b. naruszenie art. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 131 ustawy o finansach publicznych i art. 13 w zw. z brzmieniem załącznika nr 10 do ustawy budżetowej na 2010 r. - poprzez błędne przyjęcie, iż kwestia dotacji na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej; c. naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez uwzględnienie skargi na podstawie przyjęcia, że organ pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku o przyznanie dotacji w sytuacji, gdy na wniosek ów wnioskodawca otrzymał odpowiedź organu; d. naruszenie art. 161 § 1 pkt.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły podstawy nakazujące umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż organ nie pozostawał w stanie bezczynności, udzieliwszy przecież odpowiedzi na wniosek strony; e. naruszenie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę pomimo błędnych ustaleń co do obowiązków organu w zakresie przyznawania dotacji na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych a zwłaszcza pominięcie faktu, iż organ, wobec braku przepisów określających warunki i tryb występowania o tę dotację, nie miał podstaw prawnych do wydania w tym zakresie jakiejkolwiek, oczekiwanej przez stronę decyzji; f. naruszenie art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt. 2 oraz art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji dla której brak jest podstawy prawnej. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez: a. błędną interpretację art. 95 ust.2 w zw. z art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 13 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz.U Nr 89 poz.544) polegającą na przyjęciu iż art. 95 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowi samodzielną podstawę prawną decyzji administracyjnej w sprawie dotacji na pokrycie części opłat studentów studiów stacjonarnych, b. niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym polegające na przyjęciu, iż minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej w sprawie dotacji na pokrycie części opłat studentów studiów stacjonarnych, pomimo braku przepisów wykonawczych, o których mowa w art.95 ust. 1 cyt. ustawy tj. przepisów określających m.in. warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne o ten rodzaj dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że udzielenie dotacji niepublicznym szkołom nie następuje w formie decyzji administracyjnych wydawanych w trybie k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r II GSK 320/07) ale, również podlegającej kontroli sądów administracyjnych, formie czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi to jeden z wyjątków od podniesionej i błędnie zastosowanej przez Sąd w niniejszej sprawie ogólnej zasady. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej zachodzi nieważność postępowania, gdyż wniesienie skargi na czynność o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co wynika wprost z art. 52 § 3 p.p.s.a. - a tego skarżący nie wykonał, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd w niewłaściwy, mający pozorny związek ze sprawą sposób, łączy art. 94 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym z § 13 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (wydanym na podstawie art. 96 pkt 2) a jednocześnie przechodzi do porządku dziennego nad stwierdzonym brakiem rozporządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym (dla którego podstawą prawną jest art. 95 ust.1 Prawa o szkolnictwie wyższym), a które to rozporządzenie warunkuje możność przyznawania dotacji przewidzianych w art. 94 ust. 5 prawa o szkolnictwie wyższym tj. dotacji o które wystąpiła do Ministra skarżąca. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taka interpretacja prawa nie jest dopuszczalna. Organ administracji publicznej zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa. Nie można wydać decyzji administracyjnej dla której brak jest podstawy prawa materialnego. Wykorzystanie normy kompetencyjnej, wskazanej w art. 95 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym ("minister przyznaje") możliwe jest wyłącznie w połączeniu z normą prawa materialnego przewidzianego w art. 95 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Brak zapowiadanego w tym przepisie rozporządzenia uniemożliwia wydanie decyzji, jak również innego aktu administracji publicznej mającego dokonać podziału a następnie przyznania przedmiotowej dotacji. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpocząć należy od podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Powyższe uregulowania oznaczają, iż zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 i art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a.– poprzez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na inny "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" pomimo, iż strona nie wypełniła obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadny. Rozpocząć należy od stwierdzenia, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w jakiej formie prawnej podlega załatwieniu wniosek uczelni niepublicznej w przedmiocie przyznania dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych tj. czy poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) czy też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Sąd pierwszej instancji wychodząc z ogólnej zasady, że brak określenia w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej powoływana jako "Pszw") wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z przyznawaniem dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych uznał, że nie oznacza to jeszcze, że tryb decyzyjny jest wyłączony. Sąd uznał, że w tego rodzaju sprawach rozstrzygnięcie organu winno przybierać formę decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest słuszne. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że dotacje dla uczelni ustawodawca zakwalifikował jako dotacje podmiotowe, co wynika z art. 13 Ustawy Budżetowej na 2010 r. oraz załącznika nr 10 do tej ustawy (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Są to zatem środki przeznaczone dla podmiotu określonego w odrębnej ustawie na dofinansowanie bieżącej działalności tego podmiotu wynikającej z odrębnej ustawy - art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Do tego rodzaju dotacji nie ma zastosowania art. 150 ustawy o finansach publicznych, przewidujący formę umowy, w przypadku gdy przepisy odrębne nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji (przepis ten dotyczy dotacji celowych). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z zasad udzielania dotacji podmiotowych określonych w Rozdziału 4 Pszw wynika, że właściwi ministrowie dokonują podziału dotacji, o których mowa w art. 94 Pszw, między uczelnie, mając na uwadze zasady podziału ustalone przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych - Dz. U. Nr 89, poz. 544 ze zm.). Stosownie do art. 94 ust. 3 Pszw podział dokonywany jest ze środków na dotacje podmiotowe zarezerwowanych w budżecie państwa na dany rok budżetowy dla działu Szkolnictwo wyższe, z części której dysponentem jest właściwy minister. Po wydzieleniu dotacji dla określonych kategorii uczelni właściwi ministrowie przyznają dotacje w określonej wysokości z określonym przeznaczeniem uczelniom publicznym na zadania wymienione w art. 94 ust. 1 Pszw, a uczelniom niepublicznym na zadania określone w art. 94 ust. 4 Pszw, stosownie do danych nadesłanych przez te uczelnie (art. 95 ust. 2 Pszw),przy czym przyznanie dotacji jest obowiązkowe. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że z przepisów zawartych w Rozdziale 4 wynika, że ustawodawca w odniesieniu do uczelni niepublicznych zdecydował się na poddanie wniosków o dotacje, o których mowa w art. 94 Pszw sformalizowanej procedurze, a w art. 95 ust. 1 Pszw zobligował ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia w drodze rozporządzenia warunków i trybu występowania przez te uczelnie o dotacje. Nie jest w sprawie sporne, że dotychczas rozporządzenie w tym zakresie nie zostało wydane. W przypadku dotacji dla uczelni niepublicznych, o których mowa w art. 94 ust. 5 Pszw przyznanie dotacji zależy od spełnienia przez uczelnię warunków określonych w akcie wykonawczym, jest fakultatywne i następuje z wydzielonej części dotacji podzielonej proporcjonalnie do zweryfikowanych wniosków uczelni, dotyczących poszczególnych zadań z pkt 1i 2 ust. 5 art. 94 Pszw (art. 94 ust. 5 w zw. z § 13 rozporządzenia). Wymaga podkreślenia, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż wnioski uczelni niepublicznych o dotacje na zadania określone w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw mają podlegać weryfikacji przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w toku określonej przez ten organ procedury występowania o dotacje. Wystąpienie zatem przez uczelnię z wnioskiem o dotacje obliguje organ do zbadania czy wnioskodawca spełnia warunki ustalone przez ten organ. Po zweryfikowaniu wniosku Minister może przyznać uczelni tego rodzaju dotacje, a jeżeli przyzna to musi określić jej wysokość i przeznaczenie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że podział dotacji, o których mowa w art. 94 ust. 5 pkt 1 Pszw następuje po rozstrzygnięciu wniosków uczelni niepublicznych w sprawach indywidualnych, a organ działając na zasadzie luzu decyzyjnego ocenia, czy konkretna uczelnia spełnia warunki określone przez ministra w rozporządzeniu wykonawczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że użycie w przepisie art. 95 ust. 2 Pszw zwrotu "przyznaje" uzasadnia stwierdzenie, że w tego rodzaju sprawach organ działa władczo i jednostronnie kształtuje sytuację prawną konkretnego wnioskodawcy, a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 95 ust. 2 wskazuje, że przepis ten jest nie tylko przepisem kompetencyjnym, ale również materialnoprawnym. Wyraża bowiem uprawnienie organu do przyznania dotacji dla konkretnego podmiotu, określenia wysokości dotacji i przeznaczenia oraz stanowi władcze rozstrzygnięcie organu względem podmiotu zewnętrznego. Taki charakter tego przepisu pozwala stwierdzić, że na gruncie rozpoznawanej sprawy dopuszczalne jest domniemanie formy decyzji dla jej załatwienia. Domniemanie formy działania administracji publicznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy istnieją normy prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Tak więc to, czy w konkretnej sprawie rozstrzygniecie organu powinno mieć formę decyzji zależne jest od przepisów prawa materialnego. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji gdy normy materialne w sposób dostatecznie jasny upoważniają organ administracji publicznej do władczego wydania aktu wobec podmiotów zewnętrznych i jednocześnie z tym aktem związany jest skutek dla tego podmiotu to w takich sytuacjach mamy do czynienia ze sprawą administracyjną . W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 K.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się również, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej bowiem nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw., s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (jw., s. 8, 16). Decyzją administracyjną jest takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej decyzji administracyjnej posługują się różnymi wyrażeniami, takimi jak "nakaz", "przyznanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie do zaakceptowania jest sytuacja w której w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonych spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wniosku uczelni niepublicznej w sprawie o przyznanie dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych następuje przez wydanie decyzji. Skoro wniosek uczelni z dnia 12 października 2009r. nie został przez Ministra załatwiony poprzez wydanie decyzji to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności ponieważ uchybił zasadzie szybkości postępowania i terminowi załatwienia sprawy. Za decyzję administracyjną nie sposób uznać pisma organu z dnia 4 czerwca 2010 r., skoro ze stanowiska zaprezentowanego przez organ w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. wynika, że organ pozostaje w przekonaniu, że w sprawach tego rodzaju nie wydaje się decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty określone w skardze kasacyjnej pkt 1b – f i pkt 2 a za niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny zarzut określony w skardze kasacyjnej pkt 2 b. Brak wydania rozporządzenia wykonawczego warunkującego rozpoznanie wniosku uczelni nie może zostać uznane za przesłankę uzasadniająca brak rozpoznania w terminie wniosku strony. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia wykonawczego jest zawarta w art. 95 ust. 1 Pszw. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że ustawodawca wydając ustawę zamierza zrealizować pewien cel, który realizuje m.in. poprzez wydanie rozporządzeń. Wykonawczy charakter rozporządzenia względem ustawy nie mógłby się spełnić bez wymogu wydawania ich na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Brak rozporządzenia wykonawczego nie powoduje braku obowiązku organu do działania skoro podstawą (źródłem) jego działania jest ustawa. Innymi słowy, brak rozporządzenia wykonawczego mimo istnienia upoważnienia do jego wydania nie oznacza niemożności realizacji materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego i nie powoduje braku obowiązku organu do działania. Oznacza to jedynie, że tego rodzaju zaniechanie może być oceniane w kategoriach deliktu konstytucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut określony w pkt 1a skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wniosku uczelni niepublicznej w sprawie o przyznanie dotacji przeznaczonej na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zatem tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Wprawdzie art. 37 § 1 k.p.a. daje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, to w przypadku gdy w bezczynności pozostaje minister – wówczas tryb przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania. Nad tym organem nie ma bowiem organu wyższego stopnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.