II OZ 1354/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 492/10 odmawiające dopuszczenia H. D. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 15 listopada 2010 r., II SA/Op 492/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej jako: WSA) odmówił dopuszczenia H. D. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi z 4 maja 2010 r., wniesionej do WSA przez M. S. i W. S., jest uchwała Rady Miejskiej z 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 21.1 pkt 1 kwestionowanej uchwały, w części "z wyłączeniem myjni samochodowej", tj. w zakresie w jakim wyłącza ona realizację na terenie oznaczonym symbolem 72U przedsięwzięcia: myjnia samochodowa. Ponadto skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania wyżej wskazanych zapisów uchwały do czasu zapadnięcia prawomocnego orzeczenia sądowego oraz wnieśli o zasądzenie od Rady Miejskiej w Nysie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 4 października 2010 r., do akt niniejszej sprawy zostały dołączone trzy pisma H. D. z 28 maja 2010 r. (data wpływu do Sądu - 31 maj 2010 r.), z 14 lipca 2010 r. (data wpływu do Sądu - 19 lipiec 2010 r.), z 3 sierpnia 2010 r. (data wpływu do Sądu - 5 sierpień 2010 r.). W ostatnim z wymienionych pism H. D., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa), zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym jako uczestnik na prawach strony. Uzasadniając swoje żądanie wskazał na swój interes prawny w sprawie, wynikający z faktu zamieszkiwania na terenie objętym rozstrzygnięciami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Nysie. Zaznaczył, że na planie tym znajduje się działka nr [...] należąca do M. S. i W. S., z którą to działką sąsiaduje nieruchomość wnioskodawcy. Ustosunkowując się do ww. żądania WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, z którym należy się zgodzić, że procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie można utożsamiać z "postępowaniem administracyjnym" o jakim mowa w przywołanym art. 33 ppsa a przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia H. D. jako uczestnika postępowania do toczącego się postępowania sądowego wszczętego skargą M. S. i W. S. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami - dalej jako: usg) na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie daje także art. 101 powołanej ustawy, który przewiduje możliwość wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a więc i na uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie ten organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się nieuwzględnione. Przymiot strony w postępowaniu opartym na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oparty jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy z 14 czerwca 2010 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł H. D., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 § 2 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, postępowanie administracyjne o którym mowa w art. 33 ppsa nie oznacza wyłącznie postępowania, o których mowa w art. 1 kpa. Postępowanie, o którym mowa w art. 33 ppsa to więc również postępowanie "legislacyjne", tym bardziej że akty legislacyjne organów samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w trybie skargi indywidualnej. Nie ma więc racjonalnych przesłanek, by odmawiać udziału w postępowaniu osobom, których interesów wynik takich postępowań dotyczy, różnicując w tym zakresie ich sytuację w stosunku do osób, których interesów dotyczy wynik postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych. Odpowiadając na powyższe zażalenie M. S. i W. S. wnieśli o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie zapis art. 33 ppsa nie ma zastosowania w odniesieniu do postępowań sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są akty prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowana w oparciu o regulacje prawne zawarte w upzp. Zdaniem M. S. i W. S. H. D. nie spełnia żadnych przesłanek do uzyskania statusu uczestnika przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 33 § 2 ppsa, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 ppsa, statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie skarga M. S. i W. S. została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej z 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami). Z regulacji tej ustawy wynika, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 kpa). Zatem należy podzielić stanowisko WSA, iż art. 33 § 2 ppsa nie daje podstaw do dopuszczenia H. D. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 usg na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 101 powołanej ustawy. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie planu miejscowego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 usg istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.