II OSK 337/11

Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/10, oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r.( [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009r.( [...] ), którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski znajdujący się w S., przy ulicy [...], gmina Krotoszyn, na działce nr 54/1 przez E. i J. O. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja wydana w I –ej instancji odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu powiatowego nie zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawach nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest (poza enumeratywnie wymienionymi wyjątkami) właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja, o której mowa nie została również wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten przypomniał, że pismem z dnia 13 sierpnia 2007r. D. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o udzielenie informacji w sprawie uzyskania przez J. i E. O. zezwolenia na prowadzenie hodowli trzody chlewnej w budynku położonym przy ul. [...] w S. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2007r. ustalono, że kwestionowany budynek gospodarczy użytkowany jest w części jako garaż na maszyny , a w części jako budynek inwentarski , w którym znajdują się 4 boksy przeznaczone do hodowli świń, a w każdym boksie jest po 20 sztuk tych zwierząt. Małżonkowie O. oświadczyli, że nie wiedzieli, iż na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski wymagane są jakieś dokumenty w związku z czym nie wystąpili o ich uzyskanie. Wskutek ponownej kontroli spornej inwestycji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dniu [...] stycznia 2008r. ustalono, że budynek nie jest użytkowany jako budynek inwentarski. W dwóch pomieszczeniach znajdowały się maszyny rolnicze zaś pozostałe pomieszczenia były puste. Jako wniosek z kontroli wskazano, iż nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski oraz, że budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Starosta Krotoszyński zatwierdził E. i J. O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski. Inwestorzy z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. poinformowali PINB w Krotoszynie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych objętych ww. pozwoleniem, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. o ich zakończeniu. Organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu co do zmiany przystąpienia do jego użytkowania. W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli PINB w Krotoszynie ustalił, że budynek użytkowany jest zgodnie z decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], oraz że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że zastosowanie tego przepisu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie może być uznane za dotknięte wadą nieważności. W dacie wydania decyzji [...] tj. w dniu [...] marca 2009r. inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. Poza tym dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz użytkowali przedmiotowy budynek w sposób w pełni legalny. W konsekwencji tego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie mógł wydać merytorycznej decyzji w sprawie i zobligowany był do umorzenia postępowania. Podkreślono również, że decyzja PINB w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie , była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera ona również wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego przewlekłości postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie może ona stanowić przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji kończącej takie postępowanie. Wskazał również, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. (którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski). W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. P. Zdaniem skarżącego budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy. W odpowiedzi na skargą organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że skarga ( sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ) w ogóle nie wymienia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i nie powołuje się expresis verbis na żadną z przyczyn wymienionych w pkt 1-7 powyższego przepisu. Autor skargi wymienia szereg przepisów stwierdzając, iż doszło do ich naruszenia. Nie formułuje jednak zarzutu, iż którykolwiek z nich został naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest m.in. rażące naruszenia prawa ( pkt 2) , które określa się jako naruszenia oczywiste, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji z tej przyczyny jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony. W ocenie organów orzekających w sprawie niniejszej ( w obu instancjach) brak było takiego przepisu. Nie był nim bowiem w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. będący podstawą rozstrzygnięcia , którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Z argumentacją organów przedstawioną w powyższej kwestii zgodził się Sąd pierwszej instancji. Podobnie jest w przypadku rozważań dotyczących innych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które również w sposób zasadny wykluczono. W ocenie sądu skarga jest wyrazem niezrozumienia istoty instytucji przewidzianej w art. 156 k.p.a. Jej zarzuty nazwane naruszeniami prawa mogłyby się odnosić do decyzji zapadłej w postępowaniu zwyczajnym. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że: 1) podnoszone przez skarżącą art. 7-10 k.p.a. zawierają ogólne zasady postępowania administracyjnego. Ich naruszenie ma znaczenie tylko wówczas kiedy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała jednak miejsca. 2) zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. został tak sformułowany, ze może wiązać się co najwyżej z przewlekłością postępowania nie zaś z kontrolą decyzji w postępowaniu nieważnościowym. 3) art. 80 k.p.a. nie mógł być naruszony albowiem jak już nadmieniono wcześniej organy w przedmiotowym postępowaniu nie oceniały faktu udowodnienia określonych okoliczności, natomiast oceniały jedynie taka ocenę przedstawioną przez organ podejmujący rozstrzygnięcie z dnia 25 marca 2009r.( NB-7360/41/07-09/I); 4) zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez organ, który wydał ww. decyzję ( z dnia 25 marca 2009r) jest chybiony albowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 14 lipca 2008 r. nr 454/2008 którą Starosta Krotoszyński zatwierdził E. i J. O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku. Została ona utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] września 2010r.( [...]). 5) jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż w k.p.a. nie ma odpowiednika art. 11 Kodeksu postępowania cywilnego zgodnie, z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Trzeba również zwrócić uwagę na to, że postępowania na które powołuje się skarga, a które zakończyły się wydaniem w tym samym dniu (25 marca 2009 r.) dwóch różnych decyzji miały różny przedmiot. 6) z kolei zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a, oraz art. 71 ust. 4 i ust 7 Prawa budowlanego mógł zostać skierowany co najwyżej do decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku będącego własnością E. i J. O. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważył, że dopóki ww. decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty działania skarżącej dotyczące budynku, o którym mowa będą bezskuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i wniosła o uchylenie ww. orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 11 p.p.s.a.) polegające na zignorowaniu przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku skazującego Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział II Karny sygn. akt W 321/08 z dnia 2 kwietnia 2009 r. 3. naruszenie art. 145 i art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu skargi; 4. naruszenie przepisów postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.) polegające na tym, że WSA w Warszawie nie dostrzegł tego, iż organ prowadząc postępowanie nieważnościowe winien był je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia (w postępowaniu sądowym) prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakończenie postępowania nieważnościowego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania było przedwczesne. 5. naruszenie prawa materialnego art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego polegające na ich niezastosowaniu, tzn. na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania; 6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na "niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie istotnego naruszenia prawa przez GINB i WWINB w Poznaniu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Jak słusznie podkreślał Sąd pierwszej instancji, sprawa niniejsza dotyczy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym również Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę strony, niewadliwie ograniczyły się do badania sprawy pod kątem występowania jednej z przesłanek uregulowanych art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie takiej przesłanki wskazywałoby na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej taką wadą. Wskazać należy, że objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, co znajduje również potwierdzenie w aktach sprawy, w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia 14 lipca 2008r., nr 454/2008 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pn. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski...", a ponadto inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Tym samym uzasadnionym było uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe co pozwala na jego umorzenie. Jednocześnie jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji, wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazał, że decyzja umarzając postępowanie administracyjne została wydana w warunkach wskazujących na stwierdzenie jej nieważności. Także organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sposób szczegółowy przeanalizowały każda z przesłanek pozwalającą na stwierdzenie nieważności decyzji. Co więcej skarżący kasacyjnie ani w skardze do sądu administracyjnego, ani w skardze kasacyjnej nie podnosił i tym samym skutecznie nie wykazał, że decyzja ta obarczona jest którymś z kwalifikowanych braków wskazujących na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11 p.p.s.a. polegające na zignorowaniu przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku skazującego Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział II Karny sygn. akt W 321/08 z dnia 2 kwietnia 2009 r. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika art. 11 Kodeksu postępowania cywilnego zgodnie, z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Tym samym sąd administracyjny nie był związany treścią wyroku wydanego w sprawie karnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego polegające na ich niezastosowaniu, tzn. na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wskazać należy, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku chociażby z tego względy, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje, iż naruszenie to należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie wdaje się w polemikę z treścią decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy spawa zawisła przed sądem dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i tylko w tym zakresie sądy są władne decyzję tę kontrolować. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.