II OSK 479/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oraz stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 479/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1293/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oraz stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2010r., którym stwierdził, na podstawie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r., zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jego uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] lipca 2009r., jednakże, stosownie do art. 151 § 2 w zw. z art. 126 Kpa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić postanowienia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił postanowienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem weryfikacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest kwestia prawidłowości decyzji organu powiatowego w Zakopanem z dnia [...] grudnia 2007r, ale kwestia zasadności odmowy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia, w trybie art. 31 § 2 Kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] grudnia 2007 r. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. złożyło Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w Bystrej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono niezgodność z prawem oraz z zakresem wniosku Stowarzyszenia. Stowarzyszenie podkreśliło, że istotą wszystkich dotychczasowych jego wniosków w przedmiotowej sprawie (a więc poprzedzających wniesienie niniejszej skargi do Sądu) jest funkcjonowanie kolei linowej na Kasprowy Wierch bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Podniosło przy tym, że obowiązek uzyskania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został nałożony przez Starostę Tatrzańskiego w drodze decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. w punkcie 3.2. Tymczasem PINB decyzją z dnia [...].12.2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Kolei Linowej "Kuźnice — Kasprowy Wierch". Podstawą umorzenia postępowania było stwierdzenie, iż ww. przedsięwzięcie jest przebudową obiektu budowlanego, dla której - zdaniem PINB - nie ma konieczności wydawania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zakwalifikowanie ww. przedsięwzięcia jako przebudowy jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W rzeczywistości przedmiotowe przedsięwzięcie jest rozbudową, co wynika z analizy projektu budowlanego oraz charakteru prowadzonych działań. Przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie wnioskowano, jest stwierdzenie czy ww. postępowanie PINB było prowadzone prawidłowo, oraz doprowadzenie stanu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż dotychczasowe wnioski Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu nie zostały należycie rozpatrzone, ponieważ GINB nie wziął pod uwagę istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł obszerne wywody dotyczące postępowania wznowieniowego i jego etapów, podkreślając, iż postępowanie, którego wznowienia żąda skarżący miało charakter formalny i dotyczyło wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Kolei Linowej: "Kuźnice - Kasprowy Wierch". W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru budowlanego nie odnosząc się do kwestii zasadności wniosku to jest spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa w stosunku do ww. rozstrzygnięcia wskazał jedynie, iż Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Dokonując analizy celów statutowych Stowarzyszenia organ uznał, że nie pozostają one w związku z przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie albowiem postępowanie to nie dotyczy ingerencji inwestycji w środowisko naturalne, natomiast Sąd I instancji to stanowisko podzielił. Decyzją, której stwierdzenia nieważności domagało się Stowarzyszenie organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie o pozwolenie na użytkowanie wskazując jedynie, że brak jest w okolicznościach sprawy podstawy prawnej do prowadzenia takiego postępowania. Na żadnym etapie postępowania zarówno o wszczęcie postępowania nieważnościowego jak i wznowieniowego skarżąca organizacja nie wskazywała ażeby podczas realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na przebudowę doszło do naruszenia postanowień tego pozwolenia w szczególności w taki sposób aby inwestycja ta wpływała na środowisko naturalne. I wreszcie nie może ujść uwadze, że jak wynika z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył krąg stron w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora. A zatem skoro nie zostało wykazane (ani nawet wskazane przez Stowarzyszenie) ażeby zrealizowana inwestycja zagrażała środowisku brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca organizacja może skutecznie - w trybie art. 31 kpa żądać stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2007r. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż prawidłowo organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wprawdzie postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. dotknięte było wadą uzasadniającą jego wznowienie jednakże wada ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, w którym organ rozstrzygnął jedynie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na niespełnienie przez wnioskujące Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 oraz art. 151 w z zw. z art. 145 § 1 pkt I lit. c) ppsa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia: -naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też: GINB) art. 10 Kpa przez to że organ ten de facto nie naprawił błędu wznowionego postępowania polegającego na niezapewnieniu stronie (podmiotowi na prawach strony) czynnego udziału w postępowaniu: GINB wprawdzie wznowił postępowanie zakończone postanowieniem, które nie zostało doręczone (tj. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.). ale nie przedstawił Skarżącemu Stowarzyszeniu treści ani uzasadnienia owego niedoręczonego postanowienia; -naruszenia przez ten organ art. 13 Kpa poprzez przyjęcie, że Skarżące Stowarzyszenie nie jest uprawnione do występowania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie kolei linowej na Kasprowy Wierch; tym samym zachodziły przesłanki uznania przez Sąd I instancji, że postanowienie GINB powinno zostać uchylone, ponieważ niezgodnie z prawem pozbawiło Skarżącego możliwości kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji; 2/ mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I Instancji przepisów postępowania: art. 141 § 4 ppsa - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, ze Skarżące Stowarzyszenie nie podnosiło na żadnym etapie postępowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego ani wznowieniowego, że podczas realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na przebudowę doszło do naruszeń warunków pozwolenia na budowę w taki sposób, aby inwestycja ta wpływała na środowisko naturalne - co nie jest stwierdzeniem prawdziwym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji zaakceptowanym przez Sąd I instancji, nie zapewniono skarżącemu Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu. Ponadto inwestycja, której sprawa dotyczy ma wpływ na środowisko, a Stowarzyszenie którego celem statutowym jest występowanie w postępowaniach dotyczących procesu inwestycyjnego inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powinno uczestniczyć we wszystkich jego etapach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak to zasadnie podał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotem postępowania, którego wznowienia żądało skarżące Stowarzyszenie była wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Kolei Linowej: "Kuźnice - Kasprowy Wierch". Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było uznanie przez organ, iż cele statutowe Stowarzyszenia nie pozostają w związku z przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie albowiem postępowanie to nie dotyczy ingerencji inwestycji w środowisko naturalne. Postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. dotknięte było wadą uzasadniającą jego wznowienie jednakże wada ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia dlatego prawidłowo organ stwierdził, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa jednakże odmówił jego uchylenia gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie to czy cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia uprawniają je do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, które w niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia, zostało umorzone. Podzielając argumentacje zaprezentowaną przez Sąd I instancji należy przytoczyć treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Co do zasady bowiem, z woli ustawodawcy, udział organizacji społecznych uzasadniony jest we wcześniejszych fazach procesu inwestycyjnego, natomiast w końcowej fazie tego procesu następuje badanie zgodności realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Nie jest wystarczające zatem, na co wskazuje w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, powoływanie się na oddziaływanie danej inwestycji na środowisko, gdyż kwestie takiego oddziaływania badane były na wcześniejszych etapach, a konieczne jest wykazanie, że została ona zrealizowana niezgodnie z projektem w stopniu, który temu środowisku zagraża. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Nie można zwłaszcza podzielić zarzutu Stowarzyszenia odnoszącego się do takiej okoliczności, iż nie naprawiono błędu wznowionego postępowania bowiem nie doręczono skarżącemu postanowienia z dnia [...] lipca 2009r., z tej przyczyny, iż to właśnie niedoręczenie tego postanowienia było przyczyną wznowienia postępowania. Wznawiając postępowanie stworzono stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść postanowienia dopiero jest kształtowana. Nie są zasadne także zarzuty odnoszące się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z przyczyn przedstawionych powyżej. Uznać bowiem należy, że uzasadnienie sporządzono w sposób wyczerpujący. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ppsa. Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi, ani skargi kasacyjnej.