I OSK 230/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 726/10 w sprawie ze skargi E. S. o wymierzenie grzywny Komendantowi Miejskiemu Policji w Z. z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 51/09 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną Zaskarżony wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 sygn. akt II SA/Go 726/10 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. S. o wymierzenie grzywny Komendantowi Miejskiemu Policji w Z. z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku tamtejszego sądu z dnia 17 września 2009 sygn. akt II SAB/Go 51/09. Sąd orzekł w następującym stanie sprawy: Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2009, sygn. akt II SAB/Go 51/09, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Z. do rozpoznania wniosku E. S. z dnia [...] stycznia 2009 roku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 31 maja 2010 roku. Pismem z dnia [...] września 2010 roku E. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, powołując się na treść art. 154§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153 poz. 1270 z zm. – dalej zwane p.p.s.a.) , z wnioskiem o wymierzenie grzywny Komendantowi Miejskiemu Policji w Z. wobec niewykonania prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2009 roku. Skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2010 roku pisemnie wezwał organ do wykonania wyroku wyznaczając mu stosowny termin. Pomimo upływu terminu nie otrzymał rozstrzygnięcia. Otrzymał natomiast w dniu [...] lipca 2010 roku decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], w której cofnięto mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości trzech norm zaludnienia, przyznany decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Zdaniem skarżącego decyzja nie czyniła zadość zobowiązaniu nałożonego na organ wyrokiem z dnia 17 września 2009 roku. Skarżący twierdził, że nie otrzymał decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty żądanego równoważnika pieniężnego, jak również nie wypłacono mu żądanego równoważnika. Odmawiając uwzględnienia żądania wymierzenia grzywny Komendantowi Miejskiemu Policji w Z. Sąd I instancji stwierdził, że wydana przez ten organ decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] jest wykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2009 roku. Załatwienie sprawy polega na obowiązku jej rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska wyrażonego w wyroku. Decyzja została wydana przed datą wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Zatem w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, o której mowa w artykule 154 §1 p.p.s.a. Brak było podstaw usprawiedliwiających nałożenie na organ grzywny na podstawie wyżej wymienionego przepisu. Sąd I instancji stwierdził, że ewentualne rozstrzygnięcie organu administracji, które nie uwzględnia stanowiska sądu wyrażonego w wyroku zapadłym ze skargi na bezczynność, nie może skutkować ukaraniem go grzywną w trybie art. 154§1 p.p.s.a. Przepis ten nie znajduje zastosowania do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu wydanego w następstwie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S. Jako podstawę skargi wskazał naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154§1 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Na przyjęciu, iż w dniu wniesienia skargi, tj. 2 września 2010 roku organ administracyjny nie pozostawał w stanie bezczynności. Na uznaniu, iż organ wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010 wykonał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, przez co brak było usprawiedliwiających podstaw nałożenia grzywny. Tak zakreślając podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi z 2 września 2010 roku poprzez wymierzenie grzywny organowi administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Z. o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009, przysługującego mu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi policji na podstawie ostatecznej decyzji tegoż Komendanta nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Na skutek skargi na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 51/09, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 roku w przedmiocie równoważnika pieniężnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wydana przez Komendanta Miejskiego Policji w Z. w dniu [...] lipca 2010 r. decyzja nr [...], na mocy której cofnięto skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego, nie stanowi wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2009. Wydanie tej decyzji uruchomiło odrębne (równoległe) postępowanie. Bowiem decyzja ta znajdowała oparcie w przepisach art. 163 kpa oraz §6 w zw. z §1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznym i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, art.91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji, art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji. W doktrynie bezsporne jest, iż postępowanie, prowadzone na podstawie art. 163 w związku z przepisami szczególnymi, jest "nowym" postępowaniem, w "nowej sprawie administracyjnej". Na aspekt "nowości" sprawy administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o komentowany przepis zwrócił uwagę także NSA w wyroku z dnia 4 lutego 1994 roku (SA/Wr2063/90, niepublik.). Podniósł, że art. 154 §1 p.p.s.a. jest gwarancją wykonania wyroku sądu przez organ administracyjny. Przepis mówiąc o "niewykonanie" wyroku sądu administracyjnego przewiduje określone uprawnienie w związku z niezastosowaniem się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu przez organy administracyjne, albo niewłaściwą lub opieszałą ich realizację. Norma wyrażona w art. 154§1 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie kwestię niewykonania wyroku sądowego w zakresie będącej jego przedmiotem sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie za wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność należy uznać jedynie wydanie decyzji o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu bądź podjęcie przez organ czynności materialno – technicznych w postacie wypłaty równoważnika pieniężnego, po ustaleniu jego wysokości, nie zaś wydanie jakiejkolwiek decyzji niepozostającej w bezpośrednim związku z przedmiotem rozważanej sprawy administracyjnej. Zatem błędny jest pogląd sądu I instancji, iż w sprawie doszło do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2009 roku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Miejski Policji w Z. wnosząc o jej oddalenie wskazał, że jego decyzja z dnia [...] lipca 2010 wydana została na podstawie art. 104 kpa oraz §6 w zw. z § 1 ust1. wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku E. S. z dnia [...] stycznia 2009 i w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2009, sygn. akt II SAB/Go 51/09. Wynika to wprost z treści decyzji. Rozstrzygnięcie mieści się w granicach zgłoszonego przez skarżącego żądania wypłaty świadczenia. Cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego jest jednoznaczne z odmową wypłaty świadczenia i rodzi takie same skutki prawne polegające na tym, że świadczenie nie może być zrealizowane. Wskazał, że toczyło się postępowanie odwoławcze od tej decyzji zakończone wynikiem negatywnym dla skarżącego w II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183§2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazywany w skardze przepis art. 154§1 p.p.s.a przewiduje między innymi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei §3 cytowanego przepisu przewiduje, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi, ani do umorzenia postępowania. Treść, sformułowania użyte w przepisie oraz zakres żądania wyraźnie wskazują, że skarga przewidziana przepisem art. 154§1 p.p.s.a. różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych art.3§2 p.p.s.a. i przepisami szczególnymi. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu czy czynności organu administracyjnego. Zawarte w art. 154§1 p.p.s.a. żądanie wymierzenia grzywny jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący może żądać wymierzenia grzywny między innymi w związku z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Niewykonanie wyroku nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego, brak zastosowania się do oceny prawnej wskazanej w tym wyroku. Ewentualne odstąpienie od oceny prawnej, w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej. W żaden sposób z treści art. 154 §1 p.p.s.a. nie można odczytać istnienia dodatkowej formy kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia. Kontroli merytorycznej rozstrzygnięcie będzie podlegało na zasadach ogólnych. Wykładnia art. 154 p.p.s.a. nie może rozszerzać pola regulacji przewidzianego przesłankami tego przepisu. Do takiego rozszerzonego stosowania przepisów dochodziłoby, gdyby Sąd w trybie stosowania tegoż artykułu sprawdzał wykonanie opinii wiążącej z wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Sprawdzeniu podlega jedynie okoliczność czy wydane, prawem przewidziane rozstrzygnięcie, zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu administracyjnego. Sprawdzeniu podlega również termin wydania rozstrzygnięcia. Prawidłowość zaś tego rozstrzygnięcia jest poza kontrolą Sądu w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154§1 p.p.s.a. Byłaby to prawem nieprzewidziana forma dodatkowej kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyczerpująco i jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko. Uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 roku jest wykonaniem prawomocnego wyroku tamtejszego Sądu z dnia 17 września 2009 roku, powołując się na jej treść załączoną w aktach sprawy. Kasator nie kwestionuje treści tej decyzji jako dowodu w sprawie. Podnosi jedynie w ramach uzasadnienia podstawy kasacyjnej, że decyzja ta powinna podlegać ocenie merytorycznej Sądu z uwzględnieniem okoliczności jaka powinna była być podstawa jej wydania, czyli art. 163 kpa, nigdzie nie przywołanego w tej decyzji. Jest to subiektywne stanowisko skarżącego. Takie oczekiwanie oceny dowodu wykracza poza ramy przesłanek art. 154§1 p.p.s.a. Podniesiona przez kasatora ocena decyzji dotyczy kwestii związanych z ewentualną realizacją wskazań prawnych w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, co nie mieści się w przesłance "braku wykonania wyroku" z art. 154§1 p.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 27 marca 2001, sygn. akt I SA2519/00. Zatem sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 154 §p.p.s.a. Prawidłowo też sąd I instancji interpretował art. 154§1 i§3 p.p.s.a. co do daty skutecznego wnoszenia skargi o wymierzenie grzywny. Skarga o wymierzenie organowi administracyjnemu grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu może być wniesiona skutecznie jedynie do czasu wydania danego aktu. Za taką interpretacją przemawia sformułowanie w §1 art. 154 p.p.s.a. " w razie niewykonania wyroku... strona... może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny" oraz przemawia a contrario treść §3 tegoż artykułu, tj. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w§1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd nie może jej wymierzyć jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku. Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154§1 p.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Wynika to z wykładni funkcjonalnej przepisu, gdzie głównym ratio legis jest przymuszenie organu do wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Zastosowanie zaś środka przymusu jest aktualne wówczas, gdy określony podmiot nie wykonał czynności, której wykonanie przez zastosowanie tego środka ma być wymuszone. Uzupełnieniem elementu przymusu jest represyjność wyraźnie podkreślona i przewidziana w §3 art. 154 p.p.s.a., gdzie nie można oddalić skargi lub umorzyć postępowania, gdy organ wykonał wyrok dopiero po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że skarga zawierająca żądanie wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej wniesiona została [...] września 2010r. Decyzja zaś Komendanta Miejskiego Policji w Z., która była wykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2009r., sygn. akt II SAB/Go 51/09, wydana została [...] lipca 2010, a zatem przed wniesieniem skargi. Okoliczność ta w świetle powołanego wyżej artykułu nie mogła stanowić podstawy do wymierzenia wnioskowanej grzywny. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji znajdowało w tej sytuacji uzasadnioną podstawę. Zarówno wykładnia przepisu art. 154§1 i §3 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji jak i zastosowanie wymienionego przepisu w stanie faktycznym sprawy było prawidłowe. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.