II SA/Ol 850/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Służby Więziennej na rzecz skarżącego kwotę 40 zł (czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego w B. odmówił A. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego powyższy równoważnik przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego według uprawnień przysługujących funkcjonariuszom na dzień 1 stycznia danego roku. Na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych wypłaty równoważnika pieniężnego dokonuje w danym roku kalendarzowym jednostka organizacyjna Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie za cały rok kalendarzowy. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego, które określa załącznik do wskazanego wyżej rozporządzenia. Raport z dnia 7 maja 2009r., w którym wnioskodawca domaga się wypłaty należnego świadczenia nie stanowi bowiem dokumentu w myśl cytowanego przepisu, na podstawie którego może być zrealizowana wypłata przedmiotowego świadczenia. Ponadto raport nie zawiera oświadczenia o zajmowaniu lokalu mieszkalnego w dniu 1 stycznia 2009r., które stanowi podstawę uprawniającą do przyznania równoważnika. Zaznaczono przy tym, iż wnioskodawca posiadał świadomość obowiązku złożenia stosownego oświadczenia mieszkaniowego, będącego załącznikiem do wskazanego rozporządzenia, gdyż takowe oświadczenia składał już kilkakrotnie, tj. w 2004r., 2005r., 2006r., 2007r. oraz 2008r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.Z., wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu rażącego naruszenia prawa. Odwołujący podniósł, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 170 w zw. z art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy i pozostaje w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem, bowiem organ błędnie ustalił stan faktyczny, co znalazło wyraz w treści wydanej decyzji. Odwołujący wskazał również, iż organ powinien pouczyć go, stosownie do wymogów określonych w art. 7 -11 kpa o przysługujących mu trybach postępowania, a następnie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić mu niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Odwołujący podkreślił, iż organ powinien działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny sytuacji tylko pod kątem jej odmowy, badając jedynie interes społeczny i nie odnosząc się w żaden sposób do słusznego interesu strony, do czego był zobligowany treścią art. 7 kpa w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Organ ma bowiem obowiązek w taki sposób prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie do organu i żeby z decyzji wynikało w sposób jasny, że rozpatrywał również interes strony. Brak takich rozważań stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Odwołujący zarzucił także naruszenie prawa procesowego polegające na niezawiadamianiu go o toczących się czynnościach, ani też o zebranych dowodach, aby móc się do nich ustosunkować. Tymczasem od dnia podjęcia przez organ pierwszych czynności odwołujący powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, co wynika z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa strony do obrony. W ocenie odwołującego organ wadliwie zebrał dowody w niniejszej sprawie, a ustalony stan faktyczny nie przedstawia rzeczywistego stanu rzeczy. Nie można zatem uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, skoro uzasadnienie wydanej decyzji opiera się tylko na ustaleniach tego organu, które zostały przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem wskazanych przepisów kpa oraz ustawy o Służbie Więziennej. Organ winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji. Dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ może rozstrzygnąć sprawę. Odwołujący zaznaczył przy tym, iż organ nie dostosował się do wskazań WSA w O. określonych w wyroku z dnia 14 stycznia 2010r. (sygn. akt II SAB/Ol 73/09). Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, odwołujący nie złożył w ciągu pierwszego kwartału 2009 roku stosownego oświadczenia, wobec czego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mógł zostać przyznany. A. Z. złożył jedynie raport datowany na dzień 7 maja 2009r., w którym domagał się wypłaty należnego równoważnika. Jak słusznie jednak zauważył organ I instancji sam wniosek, bez oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do przedmiotowego rozporządzenia, o wypłatę równoważnika nie stanowi podstawy do jego przyznania. W ocenie organu II instancji odwołanie wnioskodawcy w świetle obowiązujących uregulowań prawnych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A.Z., żądając stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenie ich nieważności w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz art. 110 k.p.a. oraz z art. 170 i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w O. z dnia 14 stycznia 2010r., a także § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z prawomocną decyzją administracyjną organu I instancji z dnia "[...]". Ponadto skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 138 w zw. z art. 139 kpa wobec nieuwzględnienia treści odwołania i nieodniesienia się do zarzutów w nim wskazanych oraz nieuwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2009r. i oceny prawnej oraz wskazań zawartych w treści prawomocnego wyroku WSA w O. z dnia 14 stycznia 2010r. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż każde orzeczenie wydane przez organ winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego w niniejszej sprawie organy nie dokonały. Jednocześnie organy są związane oceną prawną sądu i jego wskazaniami co do dalszego postępowania. Tym samym nie mają możliwości znalezienia innego rozwiązania niż tego wskazanego przez sąd. Obowiązek ten wynika też z treści z art. 77 § 1 kpa zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, organ winien precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym treść żądania podmiotu wnioskującego wszczęcie postępowania tak, by podjęte rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszone żądanie. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, z jakich powodów prawnych i faktycznych skarżący nie może otrzymać - zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz z wiążącej te organy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z treści prawomocnego wyroku WSA w O. z dnia 14 stycznia 2010r. - wnioskowanego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który to został skarżącemu ustalony decyzją administracyjną z dnia "[...]". Organy nie ustaliły, czy wskutek wydania przedmiotowej decyzji i wskazanego wyroku skarżącemu nie należy się mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również nie rozważyły wszechstronnie złożonego wniosku, poprzestając tylko na jednym ustaleniu dotyczącym kwestii odmowy wypłaty wnioskowanego świadczenia. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 i art. 104 kpa, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażających się w powinności działania na podstawie przepisów prawa, przestrzegania zasady praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie to stanowi też naruszenie prawa materialnego, bowiem dla odmownego załatwienia przedmiotowej sprawy nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że skarżący nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego określonego w załączniku do powoływanego rozporządzenia. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowy równoważnik został już ustalony prawomocną, obowiązującą, decyzją organu I instancji z dnia "[...]", nr "[...]", co zostało potwierdzone prawomocnym – wiążącym oba organy wyrokiem WSA w O. z dnia 14 stycznia 2010r. Tym samym organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skarżący zaznaczył, iż z przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wynika, aby mógł on stanowić podstawę prawną do odmowy wypłaty wnioskowanego świadczenia. Podkreślono przy tym, iż rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej, szczególnie w sytuacji, gdy podstawa ta została określona w ustawie. Dla prawidłowej oceny organy winny w pierwszej kolejności poczynić ustalenia, czy istnieją podstawy prawne odmowy ustalenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Tymczasem rozstrzygnięcia organów zarówno I, jak i II instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a ponadto nie spełniają one warunków określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ winien także ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje bezsprzecznie, iż decyzja organu I instancji nie ustala i nie wyjaśnia dogłębnie przedmiotu sprawy. Skarżący podkreślił, iż nieuwzględnienie w sprawie oceny prawnej oraz wskazań treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stosownie do art. 170 w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, a z przepisów tych wynika, iż organy są związane wykładnią i wskazaniami wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., reprezentowany przez radcę prawnego J.W., wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem mieć na względzie okoliczność, iż była ona już przedmiotem rozpatrzenia przez sąd administracyjny. A. Z. wniósł bowiem skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 stycznia 2010r. (sygn. akt II SAB/Ol 73/09). Wprawdzie skarga dotyczyła bezczynności organu, lecz w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał tryb, w jakim wniosek skarżącego winien być załatwiony, a wskazania te – w myśl powołanych wyżej przepisów – są wiążące nie tylko dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim dla organów administracji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2010r. Sąd uznał, iż nie można odmówić wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bez wyeliminowania decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia "[...]" potwierdzającej spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia ze wskazaniem, że równoważnik ten będzie corocznie waloryzowany. Zaznaczono, iż decyzja ta jest rozstrzygnięciem wydanym w sprawie osobowej zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, związanej z realizacją wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień funkcjonariusza, zaś z akt sprawy nie wynika, aby została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym Sąd uznał, że skarżący w chwili wniesienia raportu z dnia 7 maja 2009r. nadal pozostawał uprawniony do otrzymania tego równoważnika. Sąd wskazał przy tym, iż organ nie może skutecznie bronić się twierdzeniem, że skarżący nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie wystąpił z raportem z dnia 7 maja 2009r., gdyż każde żądanie wszczyna postępowanie w sprawie, a nawet ewentualne niekorzystne rozstrzygnięcie dla funkcjonariusza winno przybrać formę decyzji administracyjnej, chyba że nastąpi wypłata świadczenia, co stanowi jedynie czynność materialno – techniczną. Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu uznać należy, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania nowej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. O ile bowiem w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki do jego wypłaty za 2009r., to należało wyeliminować decyzję o przyznaniu równoważnika z dnia "[...]". Wydanie zaskarżonej decyzji takiego skutku nie miało. Jak wskazano zaś w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 stycznia 2010r. nie można odmówić wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bez wyeliminowania decyzji potwierdzającej spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Organ winien zatem ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi iż w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydal zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym uwzględniono wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania tylko w części, gdyż w ocenie Sądu do takich kosztów można zaliczyć koszty przyjazdu na rozprawę oraz koszty jednorazowego przyjazdu de siedziby Sądu celem przejrzenia akt w związku z ich uzupełnieniem przez organ. Nie zaliczono natomiast do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw innych kosztów, gdyż skarżący nie miał obowiązku osobistego dostarczania pism do akt sprawy.