II OSK 152/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1280/06 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy D. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 152 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez Gminę D. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2000r. Nr 198, poz. 1071 z późn. zm. – dalej zwanej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Gminy D. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...], nakazującą Zarządowi Gminy D., inwestorowi, zadania inwestycyjnego "Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy D.", rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej długości ok. 140 m wykonanej w miejscowości B.. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została zaskarżona przez Zarząd Gminy D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 marca 2004r., w sprawie o sygn. akt S.A./Sz 258/02 skargę oddalił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sytuacji gdy skarga, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona przez Sąd, to organ administracyjny ma zamkniętą drogę z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawna zawartą w wyroku Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina D. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], znak: [...]. Skarżąca podniosła, że decyzje zarówno Powiatowego, jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są wadą nieważności stosownie do przepisów art. 156 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na błędne uznanie Zarządu Gminy D. za inwestora sieci kanalizacji sanitarnej. Zarząd Gminy, jako organ osoby prawnej nie może być stroną postępowania administracyjnego, co wynika z przepisu art. 28 i art. 29 kpa. Zdaniem skarżącej Gminy niniejsza sprawa nie jest sprawą, o której mówi art. 153 p.p.s.a., ani też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem, który wskazuje przepis tego artykułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie, można wyjątkowo dopuścić do odstąpienia od zastosowania zasad wynikających z przepisu art. 153 p.p.s.a. Tym samym może dojść do kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w postępowaniu nieważnościowym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie poddał kontroli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nie precyzując jednak w swym wyroku oceny prawnej w zakresie przesłanek nieważnościowych . Sąd wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, organ winien rozpoznać ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności badanej decyzji, w szczególności mając na względzie ocenę czy obarczona jest ona wadą, o której mowa w przepisie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Organ będzie miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 września 2005 r., w sprawie sygn. akt IIOSK 6/05, w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest prawidłowe uznanie Zarządu Gminy D. za adresata decyzji, a skoro inwestorem jest Gmina D., to wyłącznie do niej powinien być skierowany nakaz rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na powyższe względy uchylił decyzję zaskarżoną i ją poprzedzającą na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalnym jest odstąpienie od zasad wynikających z tych przepisów oraz ponowna kontrola decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż w myśl przepisu art. 153 p.ps.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna. Nadto wnoszący kasację organ wskazał na treść przepisu art. 170 p.p.s.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za nieuzasadnione należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prezentowane w zaskarżonym wyroku "wyjątkowo dopuszczające do odstąpienia od zastosowania zasad wynikających z przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uzasadnionego i skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tego zaś wynika dalej, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu kolejnych spraw związanych z oceną decyzji będącej przedmiotem wcześniejszej kontroli Sądu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie na tle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest zrozumiałe w świetle przytoczonego przez tenże Sąd uzasadnienia. Trafnie bowiem wskazano w zaskarżonym wyroku na treść, a także orzecznictwo dotyczące zawartej w art. 153 p.p.s.a. regulacji. Przepis art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA) oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa takiego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowym (np. orzeczenia: Sądu Najwyższego z 18.12.1997 r., III RN 96/97 - OSNAPiUS 1998, nr 18, poz. 529; NSA z 15.01.1998 r., II SA 1560/97 - LEX nr 41916; Sądu Najwyższego z 25.02.1998 r., III RN 130/97 - OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 i OSP 1999, nr 5, poz. 101; NSA z 22.04.1998 r., I SA 1561/97 - LEX nr 44495; NSA z 23.10.1998 r., IV SA 1663/96 - LEX nr 43744; NSA z 27.11.1998 r., I SA 1015/98 - LEX nr 45119; NSA z 16.12.1998 r., I SA 977/98 - LEX nr 44656; NSA z 22.03. 1999 r., IV SA 527/97 - LEX nr 47275; NSA z 21.06.1999 r., OPS 4/99 - ONSA 1999, nr 4, poz. 118; NSA z 29.07.1999 r., IV SA 1177/97 - LEX nr 47301; NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98 - ONSA 2000, nr 3, poz. 129; NSA z 07.12.1999 r., I SA 1089/99 - LEX nr 48019; NSA z 26.06.2000 r., I SA/Ka 2408/98 - LEX nr 44392; NSA z 06.09.2001 r., III SA 3377/00 - LEX nr 54000; NSA z 19.11.2001 r., FSA 3/01 - ONSA 2002, nr 2, poz. 49; NSA z 10.04.2003 r., I SA 45/03 - LEX nr 148897; NSA z 20.01.2006 r., I FSK 506/05 - LEX nr 187/499). Zauważyć trzeba, iż ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak). Z kolei moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyr. SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74 492). Zważywszy na powyższe za trafne uznać trzeba stanowisko wnoszącego kasację organu, iż nieuzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prezentowane w zaskarżonym wyroku "wyjątkowo dopuszczające do odstąpienia od zastosowania zasad wynikających z przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Nie sposób też nie zauważyć, iż powołane w zaskarżonym wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 września 2005 r., w sprawie sygn. akt IIOSK 6/05, odnosi się do innej decyzji administracyjnej. Przedstawione wyżej względy winien mieć na uwadze Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu skargi w niniejszej sprawie. Wobec usprawiedliwionych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.