I SA/Wa 1002/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. R., P. H. i T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. R., P. H. i T. H. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zawieszającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] marca 1968 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. jako nieruchomość [...] nr [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. H. i E. Ł. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: W dniu 9 lipca 2009 r. do Kolegium wpłynął wniosek K. R., T. H. i P. H. reprezentowanych przez adwokata R. N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] marca 1968 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. jako nieruchomość [...] nr [...]. Nr [...]. Dawnymi właścicielami nieruchomości, ustalonymi na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1935 r. byli: K. H., E. Ł., M. R. i T. R. T. R. zmarł [...] czerwca 1965 r. Spadek po nim nabyli żona I. H. oraz synowie: T. H. i P. H. (postanowienie Sądu Powiatowego w R. z [...] czerwca 1965 r. sygn. akt [...]). I. H. zmarła [...] października 1996 r., spadek po niej nabyli: P. H. i J. H. (postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 20 marca 1998 r. sygn. akt I Ns 297/97). M. R. zmarła [...] marca 1977 r. spadek po niej nabył syn A. R. postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia 17 czerwca 1987 r. [...]). A. R. zmarł [...] października 1986 r., spadek po nim nabyli syn K. R. i żona H. R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] lipca 1987 r. sygn. akt [...]). O wszczęciu postępowania Kolegium powiadomiło Prezydenta m. W. oraz pełnomocnika wnioskodawców. Kolegium dwukrotnie wzywało pełnomocnika do wskazania następców prawnych K. H. oraz M. Ł. oraz o podanie adresów H. R. i J. H. W dniu [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie [...] zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] marca 1968 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. jako nieruchomość [...] nr [...], do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. H. i E. Ł. oraz na podst. art. 100 § 1 pkt 1 wezwało następców prawnych do wystąpienia do właściwego Sądu o ustalenie następstwa prawnego po wymienionych osobach w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia powyższego postanowienia. W dniu 18 lutego 2010 r. do Kolegium wpłynął wniosek adwokata R. N. dotyczący ponownego rozpoznania sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. We wniosku pełnomocnik stron wskazał, że z tego powodu, iż nie ma aktu zgonu K. H. i E. Ł. zachodzi konieczność ustanowienia dla nich kuratora. Natomiast ze względu na brak informacji o tych osobach nie jest możliwym wystąpienie przez wnioskodawców do Sądu o ustalenie po nich następstwa prawnego. Wskazał także na konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o ustalenie kuratora dla osoby nieobecnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03-ONSA 2004/1/3).W sytuacji przedmiotowej sprawy nie ma zdaniem organu możliwości prowadzenia dalszego postępowania, ponieważ nie ustalono kompletnego kręgu osób zainteresowanych rozstrzygnięciem, przede wszystkim spadkobierców osób, do których zaskarżona decyzja była adresowana. Zdaniem organu dla rozpoznania niniejszej sprawy koniecznym jest uzyskanie orzeczenia ustalającego następstwo prawne po K. H. i E. L., co należy do kognicji sądów powszechnych, a co stanowi zdaniem organu zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie i dlatego koniecznym było zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu skarżących K. R., T. H. i P. H. adwokat R. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - rażące naruszenie przepisu art. 34 § 1 k.p.a. poprzez odmowę ustanowienia kuratora w sytuacji, gdy skorzystanie z tej instytucji prawa cywilnego umożliwia dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; - rażące naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; - obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności faktyczne sprawy i przerzucenie na stronę ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego; - obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wniósł o jego uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ pozytywnie ocenił możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do powyższego orzeczenia pomimo, iż żądający wszczęcia postępowania nie wykazali następstwa prawnego po wszystkich byłych właścicielach w/w nieruchomości. W zawiadomieniu o wszczęciu, Kolegium poprosiło o przesłanie dodatkowych dokumentów m.in. postanowień spadkowych po zmarłej K. H. i E. Ł. W związku z brakiem dostatecznych informacji na temat w/w osób, w dniu 18 stycznia 2010 r. został złożony wniosek w trybie przepisu art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o wystąpienie przez organ do Sądu powszechnego z żądaniem ustanowienia kuratora dla nieobecnych z miejsca pobytu stron postępowania administracyjnego – K. H. i E. Ł. Wnioskodawcy uznali, że zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji kuratora jest niezbędne i warunkuje prawidłowość prowadzonego postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] marca 1968 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak, że prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy zawiesić na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. H. i E. Ł., jednocześnie zobowiązując następców prawnych do wystąpienia do właściwego sądu o ustalenie następstwa prawnego w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. W związku z faktem złożenia w dniu 18 stycznia 2010 r. (a więc tuż przed wydaniem powyższego postanowienia) wniosku o ustanowienie kuratora, został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że Kolegium jako organ administracyjny prowadzący postępowanie, powinno było przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania, rozpatrzyć złożony wniosek o ustanowienie kuratora. Wnioskodawcy wskazali, że argumenty zawarte we wniosku z dnia 18 stycznia 2010 r. determinują ich pozycję w niniejszej sprawie i wskazują na konieczność podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia niż zostało przyjęte w kwestionowanym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r. Zdaniem skarżących jest oczywiste, że w niniejszym postępowaniu właściwe ustalenie strony podmiotowej, a więc kręgu stron – osób zainteresowanych jest konieczne. Nie mniej jednak wobec braku stosownych dokumentów tj. aktów zgonu – stanowiących wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych (art. 4 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawa o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 161 poz. 1688 j.t.) nie można jednoznacznie i z całą pewnością stwierdzić, że wymienione osoby faktycznie nie żyją. Zdaniem skarżących nie ma bowiem określonej górnej granicy ludzkiego wieku, zaś brak jakichkolwiek danych na temat tych osób uniemożliwia przyjęcie domniemania ich śmierci. Stosownie do ugruntowanej linii orzecznictwa w tym zakresie, jeżeli organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy uznaniu za zmarłego, jak również, gdy nie dysponuje aktem zgonu strony, zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej. "Dopiero uzyskanie przez organ odpisu aktu zgonu lub prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu zgonu, bądź uznaniu za zmarłego i brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym uprawniałoby organ do zawieszenia postępowania z powodu braku następców prawnych" (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie I SA/Wa 93/05 z dnia 9 grudnia 2005 roku). Ponadto zdaniem skarżących, należałoby w tej sytuacji rozważyć celowość zawieszania postępowania przy braku możliwości wykonania przez wnioskodawców zobowiązania organu. Kolegium nie odniosło się do tej części wniosku skarżących, wskazując jedynie literalnie na treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązujące przepisy prawa wskazują, że gdy w postępowaniu administracyjnym konieczne jest zapewnienie właściwej reprezentacji stronie nieobecnej, organ powinien podjąć – właściwe dla okoliczności danej sprawy – czynności. Stąd został przez strony złożony wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, nie ma ustanowionego pełnomocnika, a miejsce jej pobytu nie jest znane. "Wyznaczenie przez Sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o." (Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 roku sygn. akt III CZP 117/88). Stosownie do powyższego, Kolegium jako organ administracyjny prowadzący postępowanie, powinno było przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania, rozpatrzyć złożony wniosek o ustanowienie kuratora i wypowiedzieć się w tej kwestii, wskazać powody dla których uznaje, że zastosowanie instytucji kurateli w okolicznościach prowadzonego postępowanie nie jest konieczne. Zdaniem skarżących, ustanowienie kuratora jest bowiem niezbędne i warunkuje prawidłowość prowadzonego postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z 1968 r., a co najistotniejsze umożliwi zakończenie postępowania bez nieuzasadnionej zwłoki. Organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany do przestrzegania zasad dochodzenia prawdy materialnej, a co za tym idzie do podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, powinien także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami prawa. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Uzupełniająco organ podniósł, że wyczerpał możliwość ustalenia spadkobierców byłych właścicieli dekretowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione, ponieważ zaskarżane postanowienia naruszają przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. – zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą w tym materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy po to, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz oraz uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zdaniem Sądu organ w przedmiotowej sprawie przedwcześnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. H. i E. Ł. (dawnych właścicielkach nieruchomości [...]) zobowiązując jednocześnie strony tego postępowania do zwrócenia się do Sądu powszechnego w celu uzyskania postanowień spadkowych. W pierwszej kolejności bowiem, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że K. H. i E. Ł. nie żyją. Tym bardziej, że na podstawie materiału dowodowego sprawy, można ustalić ostatni adres zamieszkania w/w osób (decyzja Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].03.1968 r. nr [...] została doręczona powyższym osobom na adres W. ul. [...]) oraz zwrócić się do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego o wyjaśnienie tej kwestii. Dopiero po bezspornym ustaleniu, że osoby te nie żyją, organ mógłby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązać strony tego postępowania do podjęcia działań w celu ustalenia wszystkich następców prawnych E. Ł. i K. H. Nie można zdaniem Sądu w takiej sytuacji uznać, że organ wyczerpał wszystkie możliwości w celu ustalenia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 34 k.p.a. z powodu nie ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu za nieuzasadniony i przedwczesny. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien najpierw ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny oraz poprzez zwrócenie się do Urzędu Stanu Cywilnego czy powyższe osoby żyją, czy też nie żyją, a jeżeli nie żyją to kiedy zmarły, a następnie wydać adekwatne do sytuacji orzeczenie w sprawie. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych jako wadliwe powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.