II OSK 1858/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rybnika od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/09 w sprawie ze skarg A. W. i J. K. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 17 czerwca 2009 r. nr 550/XLI/2009 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Rybnika na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Miasta Rybnika w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej nr [...] od km 31 + 889 do km 39 + 969 wzdłuż ulicy G. i R. W § 1 uchwały stwierdzono, że utworzony obszar ograniczonego użytkowania obejmie obiekty budowlane na terenach podlegających ochronie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zasięgu 200 metrów od linii zewnętrznej pasa drogowego po obu stronach jezdni. W obszarze ograniczonego użytkowania ustalono trzy podobszary (§ 2), a także ustalono ograniczenia (§ 3) i specjalne wymagania techniczne dotyczące budynków (§ 4). Granice obszaru przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. W załączniku nr 2 zawarto wykaz działek ewidencyjnych, które w całości lub części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 135 ust. 1, 3, 3a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że droga krajowa nr [...] na odcinku od północnej granicy Miasta Rybnika, wzdłuż ul. R. i G. do ronda Europejskiego została przebudowana. Opracowana po zakończeniu inwestycji analiza porealizacyjna wykazała znaczne przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. W celu dotrzymania wymaganych przepisami standardów jakości środowiska należałoby wybudować wysokie ekrany dźwiękochłonne. Ekrany takie powodowałyby utrudnienia w poruszaniu się mieszkańców, pogarszały widoczność i przewietrzenie terenu. W związku z tym zdecydowano o wprowadzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1086/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. W. i J. K. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania: 1) ze skargi J. K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, 2) oddalił skargę A. W. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że J. K. ma legitymację do zaskarżenia uchwały, działka należąca do niej leży w ustanowionym obszarze ograniczonego użytkowania, czemu nie zaprzeczyła Rada Miasta Rybnika. Jest oczywiste, że skoro działka skarżącej położona jest na ustanowionym zaskarżoną uchwałą obszarze ograniczonego użytkowania to uchwała ta nie tylko dotyczy jej interesu prawnego, a także go narusza. Jednakże po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, a także uznaniu, że narusza ona interes prawny skarżącego, sąd nie jest uprawniony do uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego (uchwała o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania) przez sąd administracyjny powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem nim obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem składu orzekającego – uchwała Rady Miasta Rybnik z dnia [...] czerwca 2009 r. – została podjęta z naruszeniem tak rozumianego porządku prawnego. Zgodnie z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 188, poz. 1227 ze zm.) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania na środowisko wymaganej przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu (...) tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania dla zakładu lub innych obiektów, nie wymienionych w ust. 2 art. 135, tworzy rada powiatu w drodze uchwały. Zdaniem Sądu Rada Miasta Rybnika posiadała kompetencję do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej nr [...] na wskazanym w tej uchwale odcinku. Wynika to a contario z § 2 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) – w związku z art. 59 i 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) z 3 października 2008 r. Kompetencje rady miasta do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie – jak słusznie zauważyła skarżąca J. K. – nie zostały pozostawione uznaniu właściwej jednostki organu samorządu terytorialnego. Uchwałę w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania rada powiatu może podjąć po spełnieniu i wykazaniu przesłanek warunkujących utworzenie takiego obszaru, a wynikających z art. 135 ust. 1. Otóż zgodnie z tym przepisem rada powiatu tworzy obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 3) wtedy gdy z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska wymaganej ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Skoro obszar ograniczonego użytkowania ogranicza prawo do korzystania z nieruchomości (w zaskarżonej uchwale § 3 i § 4) to przyczyny uzasadniające ustalenie obszaru mogą wynikać tylko z opracowań w nim wymienionych. Wykorzystanie innych materiałów – traktowanych jako równorzędne – zdaniem składu orzekającego jest nieuprawnione. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było rozszerzenie katalogu środków dowodowych uzasadniających wprowadzenie obszarów ograniczonego użytkowania, to wyliczenie z art. 135 § 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska miałaby charakter przykładowy lub wynikałoby z niego, że konieczność taka może być uzasadniona innymi dowodami. Za przyjęciem numerus clausus środków, z których wynika konieczność wyznaczenia obszarów ograniczonego użytkowania, przemawia również fakt, że materiały alternatywne niekoniecznie muszą zawierać informacje analogiczne do tych ustalonych w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko przeglądu ekologicznego lub analizy pozarealizacyjnej. Z art. 135 § 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że gdy "mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych" wynikających z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) lub analizy porealizacyjnej nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Artykuł 135 § 1 ustawy – prawo ochrony środowiska ustala więc warunki utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, którym jest niemożność dotrzymania standardów jakości środowiska, mimo zastosowania dostępnych środków o których mowa w art. 135 ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska, których zastosowanie wynika z dokumentów wskazanych w tym przepisie. Zaskarżona uchwała nie została jednak podjęta w oparciu o żaden z dokumentów o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z odpowiedzi na skargę J. K. z 20 stycznia 2010 r., obszar ograniczonego użytkowania – zaskarżoną uchwałą – został wprowadzony w oparciu o opracowanie sporządzone w maju 2009 roku, na zlecenie Miasta Rybnika, przez Przedsiębiorstwo O. i I. Ś. "S." Sp. z o.o. w K. Opracowanie to nie jest równorzędne z aktami upoważniającymi do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd dodatkowo podkreślił, że ten sam podmiot to jest "S." sporządził w listopadzie 2008 roku analizę porealizacyjną dla przebudowy drogi krajowej nr [...] wzdłuż ul. R. i G. do ronda Europejskiego. Z analizy tej wynika (k. 73), że w związku z realizacją drogi krajowej nr [...] i przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w terenach chronionych konieczne jest zabudowanie obszarów akustycznych wzdłuż wszystkich terenów podlegających ochronie występujących na przedmiotowym odcinku drogi. Z uwagi na takie stwierdzenia analizy porealizacyjnej z listopada 2008 roku, brak podstaw do uznania, że proponowane w opracowaniu z maja 2009 r. utworzenie strefy ograniczonego użytkowania spełnia przesłanki dla utworzenia tej strefy określone w art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Istotnie remont i częściowa modernizacja ul. G. i R. w ciągu DK nr [...] w R. została przeprowadzona w czasie, w którym nie obowiązywała ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), która weszła w życie – co do zasady – w dniu 15 listopada 2008 r. (art. 174 tej ustawy). Skoro jednak zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 17 czerwca 2009 r. ze wskazaniem na art. 135 ust. 1, 3 i 3g ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym art. 144 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) to oznacza to, że dla jej podjęcia niezbędne było spełnienie przesłanek z art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Skoro te przesłanki nie zostały spełnione (nie wykonano ich spełnienia) zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miasta Rybnika wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części I i III (koszty postępowania sądowego). Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 135 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) polegające na przyjęciu, że opracowanie sporządzone w maju 2009 roku na zlecenie Miasta Rybnika przez Przedsiębiorstwo O. i I. Ś. "S." sp. z o.o. w Katowicach nie stanowi w swojej istocie analizy porealizacyjnej bądź nie jest dokumentem równorzędnym z aktami, o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska upoważniającymi do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 135 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 135 ust. 1 tej ustawy "Jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania". Regulacja art. 135 ust. 1 wprowadza zamknięty system dokumentacji dla ustalenia racji utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w drodze uchwały. Za zamkniętym systemem dokumentacji przemawia nie tylko enumeratywne, wyliczenie form tej dokumentacji w art. 135 ust. 1 ale też wykładnia tego przepisu w kontekście rozwiązań prawnych przyjętych w art. 135, a zwłaszcza art. 135 ust. 5, który stanowi o wyznaczeniu, w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej, obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie analizy porealizacyjnej. Przy tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania art. 135 ust. 1 wprowadził zamknięty system dokumentacji, nie można zatem przyjąć dopuszczalności stosowania otwartego systemu dowodów. Do stanowienia aktów prawa miejscowego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem i art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sporządzona dla przebudowy drogi krajowej nr [...] od km 31 + 889 do 39 + 969 wzdłuż ulicy G. i R. analiza porealizacyjna nie może zostać zmieniona w dowolnym trybie. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 135 ust. 1 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.