I OSK 747/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 873/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 873/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość składającą się z działek o powierzchni [...] m2 i [...] m2, położoną w W. przy ul. R., stanowiącą własność F. K. i S. K. w częściach równych. Wywłaszczenie to nastąpiło w związku z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., z której wynikało, że w/w nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego. W planie realizacyjnym II przedsięwzięcia osiedla mieszkaniowego U. w W. nieruchomość ta (działka nr [...]) przeznaczona była konkretnie pod budowę parkingu. Działając na wniosek spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., będącej własnością W. a stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m kw.( stanowiącą część dawnej działki nr [...] w dawnym obrębie [...]), ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], wykazanej na mapie sytuacyjnej terenu, zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu [...] grudnia 2008 r. za numerem [...] oraz zobowiązał strony do zwrotu na rzecz [...] W. zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, powiększonej o kwotę [...] zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w pozostałej części wniosek zostanie rozpoznany w postępowaniu odrębnym. W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta podniósł, że obecnie na działkach objętych decyzją z dnia [...] października 1976 r. [...], zatwierdzającą projekt realizacyjny, znajduje się tymczasowy parking strzeżony, wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. W dniu [...] lutego 2008 r. przeprowadzono bowiem oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż część działki nr [...] (od strony ul. D.) stanowi część urządzonego parkingu, ogrodzonego i strzeżonego. Na części tej działki usytuowana jest część budki strażniczej, dalej w kierunku południowo-wschodnim, wyasfaltowana ścieżka. Parking jest w części wysypany żwirem (miejsca postojowe) a w części wyasfaltowany (dojazdy). Część działki nr [...] (od strony Al. K.) stanowi zaś w części - trawnik osiedlowy, w części - parking osiedlowy (wyasfaltowany) oraz chodnik z płyt betonowych. Na pozostałej części gruntu stoi niewielki budynek murowany, nie użytkowany, z powybijanymi szybami. Ustalono przy tym, iż dzierżawcą nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "I.". Ponadto, organ powołał się też na dowód w postaci zdjęć lotniczych, wykonanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w 1987 r. oraz w 1997 r. z których wynikało, że na spornej nieruchomości nie wybudowano parkingu ( brak było jakichkolwiek naniesień na analizowanym terenie). Zdaniem Starosty, powyższa dokumentacja fotograficzna świadczyła o tym, iż nawet po 22 latach od wywłaszczenia, jego cel nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość należało uznać za zbędną - w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył przy tym, iż mimo, że na wywłaszczonej nieruchomości faktycznie zrealizowano parking, to jednak, z uwagi na fakt, iż jego inwestorem nie był podmiot, który był wnioskodawcą w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny (S. Dyrekcja Inwestycji Spółdzielczych), lecz była nim Usługowa Spółdzielnia Inwalidów "U." (obecnie Usługowa Spółdzielnia "U."), której charakter działalności nie wskazuje, aby realizowała cele publiczne, gdyż prowadzi ona szeroko pojętą komercyjną działalność usługową, nie można było uznać, że wybudowany przez nią parking stanowił realizację publicznego celu wywłaszczenia. Działając w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez [...] W. i Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "I." w W., Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. W uzasadnieniu swego stanowiska, Wojewoda przytoczył treść art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1992 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w analizowanej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Pozostała jej część (w tym działka nr [...] z obrębu [...]) została zagospodarowana dopiero w 1998 r., kiedy Spółdzielnia Inwalidów "U." otrzymała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] dla inwestycji tymczasowego parkingu strzeżonego, a następnie pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...] października 1998 r. nr [...]) i zgodnie z tym pozwoleniem w/w inwestycja została wykonana. Mając zatem powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż mimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia faktycznie nie został w tym przypadku zrealizowany, bowiem na spornej nieruchomości nie zrealizowano jakiegokolwiek celu związanego z wywłaszczeniem. Nie powstał na niej żaden obiekt, który wiązałby się z budową osiedla mieszkaniowego, w tym z jego infrastrukturą. Budowy parkingu tymczasowego, po 23 latach od wywłaszczenia, nie można bowiem było uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż była to nowa inwestycja, niewchodząca w zakres zadania inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego, zainicjowanego decyzjami lokalizacyjnymi z 1973 r. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] W., zarzucając Wojewodzie M. naruszenie: art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego, na działce objętej zaskarżoną decyzją został wybudowany parking a dla oceny przesłanek zwrotu nieruchomości nie miał znaczenia fakt, kto przedmiotowy parking wybudował. Istotnym było, że parking był przewidziany planem realizacyjnym osiedla i służy jego mieszkańcom, zgodnie z celem wywłaszczenia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 (omyłkowo w uzasadnieniu Sądu wskazanego jako "154") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że była ona nieuzasadniona. Sąd zacytował treść art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przedstawił stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, podkreślając, że stan ten nie był sporny. Sąd zwrócił przy tym szczególną uwagę na fakt, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano jakiegokolwiek celu związanego z wywłaszczeniem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie dokładnie przy tym wyjaśniły stan faktyczny, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wystarczająco uzasadniły stanowisko, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił też, że skarżący – [...] W. nie podważył skutecznie powyższej oceny, gdyż zarzuty skargi były nieuzasadnione. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] W., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 z dnia 21 grudnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji, gdy został on przynajmniej częściowo zrealizowany, 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz błędne zastosowanie art. 151 - w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, oraz uchybień organu prowadzącego postępowanie administracyjne (tj. niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, przez co doszło do zaakceptowania decyzji Wojewody M. i oddalenia skargi, w sytuacji gdy decyzja powinna zostać uchylona, a skarga powinna zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, [...] W. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji. Istotne wówczas jest to, że decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny jest ważny do czasu zakończenia inwestycji. W omawianej sprawie – jak wywodził skarżący kasacyjnie - budowa osiedla mieszkaniowego wraz z całą infrastrukturą należała do inwestycji o długotrwałym okresie realizacji i o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego po upływie 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, można byłoby mówić w sytuacji, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte w ogóle na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji. Ponadto - zdaniem [...] W. - nie ma znaczenia fakt, kto wybudował przedmiotowy parking, ale istotne jest, że zgodnie z planem realizacyjnym był on przewidziany na przedmiotowej nieruchomości, został wybudowany i służy mieszkańcom osiedla zgodnie z celem wywłaszczenia. Poza tym zwracano uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie biorąc pod uwagę zarzutów skarżącego w tym zakresie, naruszył zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. ponieważ zaakceptował uchybienia organu administracji w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 - w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedostrzeżenie uchybień organu a także zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 z dnia 21 grudnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), przez jego błędną wykładnię. Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie nie można przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnych uchybień procesowych. Chociaż wprawdzie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zdecydowanej części zawiera przytoczenie stanu faktycznego, ustalonego w postępowaniu administracyjnym a stanowisko Sądu Wojewódzkiego ogranicza się jedynie do wypowiedzi akceptującej ustalenia faktyczne i oceny prawne dokonane w postępowaniu administracyjnym, ale okoliczność ta nie wpływa na treść rozstrzygnięcia – w rozumieniu art. 172 pkt 2 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok był prawidłowy (o czym poniżej) i z tego powodu, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Fakt zaś, że zaskarżona decyzja okazała się legalną, prowadził do oddalenia skargi – po myśli art. 151 P.p.s.a. a tym samym brak było podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych należy stwierdzić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 137 tej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W analizowanym stanie faktycznym celem, dla którego została wywłaszczona nieruchomość składająca się z działek o powierzchni [...] m2 i [...] m2, położona w W. przy ul. R., stanowiąca własność F. K. i S. K. w częściach równych, była budowa osiedla mieszkaniowego (U.), przy czym w planie realizacyjnym tego przedsięwzięcia - objęta decyzją o zwrocie nieruchomości - działka nr [...] przeznaczona była konkretnie pod budowę parkingu. Bezspornie przy tym, inwestor budujący w/w osiedle nie wybudował na przedmiotowym gruncie parkingu osiedlowego, gdyż parking, który w tym miejscu istnieje, powstał z inicjatywy Usługowej Spółdzielni Inwalidów "U." w W. (obecnie Usługowej Spółdzielni "U."). Spółdzielnia ta, decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1998 r. uzyskała pozwolenie na wybudowanie parkingu tymczasowego a charakter działalności tego podmiotu nie dowodzi, by realizował on cele publiczne. Usługowa Spółdzielnia "U." w W. jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i działa na własny rachunek. Z tego powodu inwestycja wybudowana przez ten podmiot, w postaci parkingu, nie może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, który uzasadnia wywłaszczenie. Zatem, choć – w tym konkretnym przypadku – zarówno celem publicznym, jak i inwestycją zrealizowaną przez Spółdzielnię "U." był parking, nie oznaczało to – jak wywodził w skardze kasacyjnej jej autor - że (cyt.): "nie ma znaczenia fakt, kto wybudował przedmiotowy parking, ale istotne jest, że zgodnie z planem realizacyjnym był on przewidziany na przedmiotowej nieruchomości, został wybudowany i służy mieszkańcom osiedla zgodnie z celem wywłaszczenia". Składowi orzekającemu znany jest także pogląd, przytoczony w skardze kasacyjnej (a wyrażany niejednokrotnie w orzecznictwie), że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji, tym niemniej trzeba zwrócić uwagę, iż realizacja przedsięwzięcia nawet bardzo znaczącego i skomplikowanego nie może trwać w zasadzie "w nieskończoność". W sprawie rozpatrywanej celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, wywłaszczenie zostało dokonane w 1975 r., zatem trzydzieści kilka lat temu. Przy tak znacznym upływie czasu, nie sposób twierdzić, że takie zadanie inwestycyjne nie zostało jeszcze ukończone, zwłaszcza – co było w sprawie istotne – iż już w 1998 r. podmiot komercyjny otrzymał zezwolenie budowlane na budowę na obszarze wywłaszczonym własnej inwestycji, którą zrealizował i która cały czas istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe dowodzi niezbicie, że sporna działka już w 1998 r. stała się zbędną na cel, dla którego została wywłaszczona, co w konsekwencji prowadziło do obowiązku wydania orzeczenia o jej zwrocie. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.