I OSK 215/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 451/10 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 451/10 oddalający skargę K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 1991 r. J. R. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w P. z wnioskiem o zwrot terenu położonego przy ul. [...], ograniczonego ul. [...], zapisanego w księdze wieczystej KW [...], oznaczonego jako parcela [...] o pow. [...] m². Następnie w związku ze śmiercią J. R. w dniu [...] sierpnia 1998 r., wniosek o zwrot złożyli jej następcy prawni – K. J. oraz K. J. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na rzecz Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1961 r. znak [...] na cel budowy Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Dawnej parceli nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] obecnie odpowiadają działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z arkusza mapy [...] obrębu W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz K. J. i K. J. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...], a także o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] i [...]. Równocześnie, w ramach postępowania dotyczącego pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, organ pozyskał z Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej im. [...] dokumenty związane z nabyciem przedmiotowego terenu oraz jego zagospodarowaniem. Wnioskodawcy podtrzymali żądanie zwrotu działek nr [...],[...],[...] i [...]. Postępowanie zwrotowe zawieszono do czasu rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosku K. J. i K. J. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1961 r. Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. organ podjął postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości. W toku dalszego postępowania pozyskano archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe, a także mapę ewidencyjną i zasadniczą działek nr [...],[...],[...] i [...], a następnie, w dniu [...] września 2004 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawcy podtrzymali żądanie zwrotu dotyczące części działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...], a także wycofali żądanie zwrotu działki nr [...]. Pełnomocnik Prezydenta P. oraz dyrektor Zasadniczej Szkoły Zawodowej wnieśli o odmowę dokonania zwrotu, argumentując, że zgodnie z planem realizacyjnym sporne tereny stanowią integralną część szkoły. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu ww. nieruchomości. Starosta Poznański decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w punkcie pierwszym odmówił K. J. i K. J. zwrotu nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obr. W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, w punkcie drugim umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Starosta poniósł, że w związku z wycofaniem przez K. J. żądania zwrotu działki nr [...] postępowanie w stosunku do ww. działki zostało umorzone. Odnośnie pozostałych działek organ I instancji stwierdził, iż żadna z przesłanek zbędności określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie została spełniona, bowiem cel wywłaszczenia tj. budowa zasadniczej szkoły zawodowej specjalnej, został zrealizowany w terminie. Organ I instancji ustalił, że szkoła została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1960 r., a jej uruchomienie nastąpiło w dniu [...] września 1962 r., co potwierdzają m.in. pozyskane w toku postępowania kserokopie notatek prasowych. Zgodnie z oświadczeniem złożonym w czasie rozprawy administracyjnej przeprowadzanej w dniu [...] września 2001 r. przez byłego dyrektora Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej – R. N., po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, na terenie szkoły powstał budynek szkolny, warsztaty szkolne, sala gimnastyczna, kompleks boisk lekkoatletycznych, boiska do piłki siatkowej, koszykówki i piłki ręcznej, teren rekreacji ruchowej, skocznia w dal, skocznia wzwyż, rzutnia kulą i bieżnia 60-metrowa. Ponadto oświadczono, iż szkoła nie dysponuje w obecnej sytuacji terenem zbędnym, mogącym podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, a także, iż istnieją plany dalszej rozbudowy szkoły przewidujące powstanie pełnowymiarowej hali gimnastycznej. Stanowisko to poparła na rozprawie M. C., działająca w imieniu Wydziału Oświaty, która także nie widziała możliwości rezygnacji z jakiejkolwiek części terenu przyszkolnego. Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2001 r. dyrektor Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej poinformował m.in. że teren szkolny od strony posesji przy ul. [...] był przez wiele lat przeznaczony i wykorzystywany na uprawianie ćwiczeń lekkoatletycznych związanych z programem szkolnej kultury fizycznej i znajdowały się tam bieżnia, skocznia w dal i wzwyż oraz rzutnia, zniszczone podczas budowy instalacji cieplnej i drogi dojazdowej do ww. posesji (wybudowanie instalacji cieplnej potwierdza pismo D. P. z dnia [...] czerwca 2009 r.). Urządzeń tych nigdy nie odbudowano ze względów finansowych. Zgodnie z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] maja 2009 r., do 1975 roku działki nr [...],[...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu W. objęte były nieobowiązującym już ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1966 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. P. - należały do jednostki bilansowej B i położone były na terenie oznaczonym symbolem B74UO oznaczającym zieleń łęgową i szkołę średnią. W trakcie dokonanych w dniu 28 maja 2009 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono, że działka nr [...] stanowi utwardzony dojazd do posesji przy ul. [...], działka nr [...] jest częścią ogrodzonego terenu szkoły, z tej strony ogrodzenie wykonane jest z siatki metalowej, a wzdłuż niego rosną drzewa i krzewy, natomiast działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu przyszkolnego, urządzonego, zajętego w części zachodniej pod boiska do piłki nożnej, siatkówki i koszykówki oraz małą architekturę (ławki, kosze na śmieci), a także w części wschodniej uporządkowaną zieleń wysoką w postaci drzew i krzewów, tworzących otulinę szkoły, pomiędzy którymi znajdują drewniane urządzenia rekreacyjne. W części północno - wschodniej przedmiotowa działka zajęta jest pod budynek szkoły, natomiast narożnik pod fragment parkingu przyszkolnego oraz dojazdu do bramy wjazdowej na teren szkoły. Granicę południową działki stanowi płot z prętów metalowych na podmurówce (stanowiący ogrodzenie szkoły). Działka nr [...] podobnie jak działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu szkoły, zajęty pod drogi wewnętrzne utwardzone kostką betonową, wiaty gospodarcze oraz do gromadzenia odpadów komunalnych, a w części zachodniej pod zieleń niską stanowiącą otoczenie boisk sportowych. Z powyższymi ustaleniami nie zgodził się obecny podczas oględzin K. J. stwierdzając, że teren położony w rejonie narożnika ul. [...] i [...] (stanowiący część działki nr [...]) zalesiony jest przypadkowymi siewkami, wyrośniętymi dziś w duże drzewa, a obszar stanowiący zachodnią część działki nr [...] oraz fragment działki nr [...] stanowi "permanentny ugór, niewykorzystany przez ostatnie 40 lat." Dyrektor Zespołu Szkół Zawodowych [...] stwierdził natomiast, że kwestionowany przez wnioskodawcę fragment terenu szkoły stanowił w minionych latach bieżnię ziemną, a cały teren jest zagospodarowany i pielęgnowany. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2010 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był wystarczający do wydania decyzji, został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szkoły. Jednak należy rozumieć to nie tylko faktyczne wybudowanie samego gmachu szkoły, ale również zagospodarowanie terenu wokół szkoły. Teren szkoły został zagospodarowany zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym omawiany teren był oznaczony symbolem B74UO- zieleń łęgowa, szkoła średnia. Organ wskazał, iż bezspornym jest, że wybudowanie budynku szkoły nastąpiło w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również zagospodarowanie terenu okalającego szkołę wypełnia przesłanki art. 137 ww. ustawy, następowało sukcesywnie w następnych tj. sadzenie drzew i krzewów wykonano do [...] grudnia 1962 r., społeczna budowa boisk, sianie traw i kwiatów, zakładanie krawężników i inne prace wykonano do grudnia 1971 r. Zdaniem Wojewody skarżący nie kwestionowali ustaleń faktycznych organu polegających na określeniu rodzaju inwestycji zrealizowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wskazał więc, że wszystkie wymienione i zrealizowane dotychczas inwestycje na nieruchomości wywłaszczonej odpowiadają celowi, na jaki została wywłaszczona nieruchomość. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że brak jest przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniających przyjęcie zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowi podstawę do odmowy jej zwrotu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył K. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 451/10 oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów obu instancji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające dokonanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości na rzecz następców prawnych J. R. Bezspornym w sprawie jest, iż na terenie działek objętych postępowaniem zwrotowym została wybudowana, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1960 r., Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna. Uruchomienie powyższej placówki oświatowej nastąpiło w dniu [...] września 1962 r., co potwierdzają m.in. kserokopie notatek prasowych. Analiza wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że w dalszej kolejności również teren wokół szkoły został zagospodarowany, co następowało sukcesywnie, w pierwszym okresie funkcjonowania szkoły. Potwierdzenie tego faktu znajduje się w szczególności w dokumentach zebranych przez organy administracji takich jak protokół sadzenia drzew i krzewów z [...] grudnia 1963 r. (k. 74 akt administracyjnych), informacje o wykonanych w ramach czynu społecznego pracach polegających na budowie infrastruktury wokół szkoły z grudnia 1971 r. (k. 71 akt administracyjnych), informacje o wyasfaltowaniu boiska szkolnego z dnia [...] czerwca 1972 r. (k. 65 akt administracyjnych), dokumenty dotyczące naprawy cokołów parkanu wokół terenu szkoły – aneks do umowy z dnia [...] czerwca 1973 r. (k. 64 akt I instancji). Ponadto, z uzyskanego od byłego dyrektora Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej – R. N. w dniu [...] września 2001 r. oświadczenia, wynika, iż na terenie szkoły powstał budynek szkolny, warsztaty szkolne, sala gimnastyczna, kompleks boisk lekkoatletycznych, boiska do piłki siatkowej, koszykówki i piłki ręcznej, teren rekreacji ruchowej, skocznia w dal, skocznia wzwyż, rzutnia kulą i bieżnia 60-metrowa. Stanowisko powyższe zostało również potwierdzone w piśmie z dnia [...] lipca 2001 r., w którym dyrektor Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej poinformował m.in. że teren szkolny od strony posesji przy ul. [...] był przez wiele lat przeznaczony i wykorzystywany na uprawianie ćwiczeń lekkoatletycznych związanych z programem szkolnej kultury fizycznej i znajdowały się tam bieżnia, skocznia w dal i wzwyż oraz rzutnia, zniszczone podczas budowy instalacji cieplnej i drogi dojazdowej do ww. posesji. Na terenie szkoły odbywały się Dni Sportu Szkolnego oraz Spartakiada Rekreacyjna Osób Niepełnosprawnych organizowana z okazji obchodów Światowego Dnia Inwalidy przez Stowarzyszenie Młodych Wielkopolan. Wraz z powyższym pismem Zasadnicza Szkoła Specjalna przekazała poświadczone kopie szeregu dokumentów świadczących o wykorzystaniu terenu przyszkolnego. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także dokumenty, z których wynika, iż już w latach 70-tych i 80-tych ub. wieku władze szkoły zabiegały o zachowanie terenu niezabudowanego budynkami szkoły, a przekazanego szkole na cele oświatowe (k. nr 42, 43, 46, 57 akt I instancji). Poczynione przez organy administracji ustalenia jednoznacznie wskazują, że w terminie 10 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, na terenie objętym obecnym postępowaniem zwrotowym zrealizowano inwestycję polegającą na budowie szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą. Teren był zagospodarowany, ogrodzony, pielęgnowany i wykorzystywany na potrzeby szkoły. Nadto przeprowadzone w toku postępowania zwrotowego oględziny nieruchomości wykazały, że teren ten od początku pozostawał i nadal pozostaje we władaniu szkoły, a z akt administracyjnych sprawy wynika, że na przestrzeni ponad 40 lat istnienia szkoły, władztwo to było przez szkołę realnie wykonywane. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku cel wywłaszczenia, określony decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r., został zrealizowany. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w terminie 10 lat od wywłaszczenia na terenie działek objętych postępowaniem zwrotowym zrealizowano inwestycje służące wybudowanej szkole oraz jej uczniom, teren ten pozostawał w faktycznym władaniu szkoły, wykorzystywany był na potrzeby jej uczniów, którzy w ramach wykonywanych prac społecznych pomagali także w jego zagospodarowaniu i utrzymaniu. Również w trakcie dokonanych w dniu 28 maja 2009 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono, że na działkach objętych postępowaniem znajdują się: utwardzony dojazd do posesji przy ul. [...] (działka nr [...]); część ogrodzonego terenu szkoły wzdłuż, którego rosną drzewa i krzewy (działka nr [...]), fragment ogrodzonego terenu przyszkolnego, urządzonego, zajętego w części zachodniej pod boiska do piłki nożnej, siatkówki i koszykówki oraz małą architekturę (ławki, kosze na śmieci), a także w części wschodniej uporządkowana zieleń wysoka w postaci drzew i krzewów, tworzących otulinę szkoły, pomiędzy którymi znajdują się drewniane urządzenia rekreacyjne (działka nr [...]). Tym samym, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez wnioskodawców, teren objęty postępowaniem jest użytkowany przez szkołę i stanowi jej niezbędną infrastrukturę. Reasumując swoje rozważania WSA w Poznaniu wskazał, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznał, iż analiza zgromadzonych akt administracyjnych nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiające dokonanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości na rzecz następców prawnych J. R. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zebrano materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości i orzeczenia o odmowie zwrotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J. domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w toku postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez arbitralne przyjęcie, że działki nr [...],[...] i [...] zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby wskazane wyżej działki zostały zagospodarowane do dnia [...] sierpnia 1971 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w toku postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez arbitralne przyjęcie, że działki nr [...],[...] i [...] zostały wykorzystane na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby wskazane wyżej działki zostały zagospodarowane do dnia [...] sierpnia 1971 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto również na naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach nr [...],[...] i [...] w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby działki te zostały zagospodarowane przed dniem [...] sierpnia 1971 r., W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy administracji w sposób całkowicie dowolny i nieznajdujący oparcia w materiale dowodowym przyjęły, że inwestycja polegająca na budowie szkoły wraz z infrastrukturą została zrealizowana na działkach nr [...], [...] i [...] w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. Bezsporne pozostaje jedynie, że uruchomienie szkoły zawodowej specjalnej nastąpiło w dniu [...] września 1962 r. Jednakże nie ma jakichkolwiek dowodów aby ww. działki były w okresie dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, wykorzystane na cel wywłaszczenia, tj. na towarzyszącą szkole infrastrukturę. W szczególności za taki dowód nie można uznać protokołu sadzenia drzew i krzewów z dnia [...] grudnia 1963 r. albowiem nie wynika z niego, czy sadzenie odbyło się na działkach nr [...],[...] i [...]. Natomiast pozostałe dokumenty dotyczą okresu późniejszego niż wskazany w art. 137 u.g.n. Prawidłowa analiza materiału dowodowego – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – prowadzi do wniosku przeciwnego tj. sporne działki nigdy nie były ani zagospodarowane, ani pielęgnowane przez szkołę. Dowodem na zagospodarowanie działek w terminie wskazanym w art. 137 u.g.n. nie może być oświadczenie, że teren ten "był przez wiele lat przeznaczony i wykorzystywany na uprawnianie ćwiczeń lekkoatletycznych i znajdowały się tam bieżnia, skocznia w dal i wzwyż oraz rzutnia". Oświadczenie to w ogóle nie wskazuje okresu, w którym miałyby istnieć te urządzenia. Nie sposób zatem na jego podstawie kategorycznie stwierdzić, że sporny teren został zagospodarowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawę wniesionej skargi kasacyjnej stanowią dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w toku postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez arbitralne przyjęcie, że działki nr [...],[...] i [...] zostały wykorzystane na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Drugi zaś zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, dalej u.g.n.) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na ww. działka w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane zarzuty nie mogą jednak zostać uwzględnione. Bezzasadnym jest podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy zaś obydwu instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a. obligującego je do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny, czy okoliczności odnoszące się w przedmiotowej sprawie do realizacji celu wywłaszczenia zostały udowodnione. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 u.g.n. określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowanie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Bezspornym jest w niniejszym przypadku, iż Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1961 r. Nr [...] wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] o pow. [...] m², stanowiącą własność J. R. Cel wywłaszczenia określono jako budowa Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej. Wspomniana inwestycja została zlokalizowana zaświadczeniem Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. Cel wywłaszczenia został więc w decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie i precyzyjnie oznaczony. Kolejnym elementem niezbędnym do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy na opisanych przez organ działkach został zrealizowany – w całości lub w części - cel, na który zostały wywłaszczone, opisany w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1961 r. tj. budowa zasadniczej szkoły specjalnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody wskazują, iż na nieruchomości stanowiącej obecnie wydzielone działki o numerach: [...],[...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przy realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę szkoły należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków szkolnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, rekreacyjnych, sportowych tj. boiska, bieżnie, tereny zielone, alejki, parking, warsztaty szkolne, sale gimnastyczne, tereny rekreacji ruchowej – składających się na infrastrukturę szkolną. Stanowisko to należy poprzeć utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego, według którego osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone (por. wyrok NSA: z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 2033/96 – Lex nr 47337; z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OSK 581/08 – Lex 555628; z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 – Lex 383797). Nie można zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej, że spawa nie została należycie wyjaśniona i brakuje odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie działek [...],[...] i [...] na cel wywłaszczenia. Dokumentacja jest wyczerpująca i jednocześnie wystarczająca do potwierdzenia, że na ww. działkach został w całości zrealizowany cel wywłaszczenia. Szkoła została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1960 r., powołana do życia w dniu [...] września 1962 r. Również teren wokół szkoły został zagospodarowany, co potwierdzają następujące dokumenty: protokół sadzenia drzew i krzewów, informacje o wykonanych w ramach czynu społecznego pracach polegających na budowie infrastruktury wokół szkoły, informacje o wyasfaltowaniu boiska szkolnego, dokumenty dotyczące naprawy cokołów parkanu wokół szkoły. Okoliczności zaprezentowane powyżej przemawiają za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji publicznej zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz dokonały jego wszechstronnej oceny i w konsekwencji prawidłowo uznały, że na gruntach oznaczonych numerami [...],[...] i [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, jaki został określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1961 r. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej w następstwie przeprowadzenia postępowania dowodowego dokonały prawidłowej wykładni, a następnie subsumcji art. 137 u.n.g. orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Jednocześnie wobec cofnięcia wniosku w zakresie żądania zwrotu działki nr [...] prawidłowe było też działanie organów polegające na umorzeniu w tej części postępowania o zwrot ww. nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej przez K. J. skargi. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.