II SA/Kr 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 zł (słownie dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Starosta K. działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 12 a, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 ze zm.) art. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 115 z 2009r. poz. 967) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.): 1. Zezwolił właścicielowi A.P. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0504 ha (w tym: 0,0504 ha RHIa) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 pół. w miejscowości B. gm. Z; 2. Wyłączył z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt 1 o pow. 0,0027 ha (w tym: 0,0027 ha RIIIa) nieodpłatnie z uwagi na treść art. 12a w/w ustawy; 3. Ustalił właścicielowi należność za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0477 ha (w tym: 0,0477 ha RIIIa tj. nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny), w kwocie 15 292 zł 39; 4. Podwyższył właścicielowi należność ustaloną w pkt 3 niniejszej decyzji o 10 %, zgodnie z art. 28 ust.2 w/w ustawy, zatem kwota należności podwyższonej wynosi 16 821 zł 63 gr. 5. Zwolnił właściciela z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 3 niniejszej decyzji, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego z produkcji rolnej jest wyższa od kwoty należności z tytułu jego wyłączenia z produkcji rolnej ustalonej w pkt 4. 6.Ustalił właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0477 ha w klasie RIIIa, w kwocie 1 682 zł 17 gr. płatną przez okres 10 lat począwszy od 2010 do 2019 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z faktem, że wynikający z inwentaryzacji powykonawczej zakres faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu wchodzącego w skład dz. 1 dotyczył przedmiotowej działki w części o pow. 0,0977 ha, podczas, gdy decyzja Starosty K. z dnia [...] maja 2000 r. znak [...], zezwalała jedynie na wyłączenie użytków rolnych o powierzchni 0,0473 ha z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, że Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0473 ha (w tym: 0,0473 ha Rllla przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Po zakończeniu budowy domu skarżący A.P. przedłożył operat pomiarowy nr [...] z dnia 4 listopada 2008 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. E.B. , który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia [...] września 2009r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr 1 pół. w miejscowości B. , gmina Z. . Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego R llla o pow. 0,10 ha na użytek B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0977 ha. Powyższa zmiana użytku rolnego Rllla na użytek B stała się podstawą do wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania. Organ zaznaczył, że użytek B w ewidencji gruntów wskazuje na sposób użytkowania gruntu - odzwierciedla stan faktyczny istniejący na gruncie, a dla postępowań dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wiążące są zapisy w ewidencji gruntów. Starosta wskazał, że niniejsza decyzja wydawana jest z urzędu w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynikająca różnica powierzchni gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie, a powierzchnią gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej (użytkowanych nierolniczo) - wynosząca 0,0504 ha stanowi obszar gruntów wyłączonych z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 o ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe uzasadnia zatem zastosowanie sankcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 w/w ustawy. Odwołanie o powyższej decyzji złożył A.P. podnosząc, że powierzchnia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej została zawyżona do 0,10 ha, i jest to niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazał, że w sierpniu 1999 r. została wykonana mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której widnieje obszar przeznaczony do wydzielenia z produkcji rolnej wynoszący 473 m2. Na tej podstawie wydana została decyzja o wydzieleniu z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0, 0473 ha wchodzące w skład działki nr 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 5, 7, 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób bezsporny wynika, iż decyzją Starosty K. z dnia [...] maja 2000 r., zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0473 ha wchodzącego w skład działki nr 1 o pow. 0,3300 ha, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem geodeta uprawniony E.B. działając na zlecenie właściciela przedmiotowej nieruchomości złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. sporządzoną przez siebie dokumentację tj. inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działki 1 (zaklauzulowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. dnia 4 listopada 2008 roku za numerem [...] ) wraz z wykazem zmian gruntowych na działce nr 1 . Z dokumentacji tej wynika, że na działce nr 1 zmiana użytku z "R III a" na "B" nastąpiła w stosunku do większego obszaru w/w działki niż wynikałoby to z decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2000 r., która zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0473 ha. Na tej podstawie Starosta K. dnia [...] września 2009 r. wydał decyzję orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu B. , gmina Z. zmiany użytku: w działce nr 1 o pow. 0,3300 ha, z użytków: "R III a - 0,3300 ha", na użytki: "B - 0,0977 ha" oraz "R III a - 0,02349 ha". Organ zaznaczył, że dane w ewidencji dotyczące m.in. zmiany użytku wprowadzane są przez organ niejako automatycznie na podstawie odpowiednich operatów przyjętych i zaklauzulowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. Organ stwierdził również, że jeśli skarżący nie zgadza się z inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez geodetę E.B. stanowiącą podstawę zmiany użytkowania nieruchomości z "R III a" na "B" w stosunku do obszaru 0,0977 ha stanowiącego cześć działki nr 1 , to winien złożyć w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej z urzędu w następstwie przedłożonych przez siebie dokumentów poprzez ustalenie na nowo opłaty. Na końcu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy, organ administracji w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Organ administracji jest zatem zobligowany do podwyższenia należności i w żaden sposób nie może od tego odstąpić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.P. zarzucając ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze niezgodnie ze stanem faktycznym. Skarżący nie zgodził się na zmianę użytków wprowadzoną automatycznie na podstawie operatów przyjętych i zaktualizowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że operat sporządzony przez uprawnionego geodetę korzysta jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. W konsekwencji dokument taki zgodnie z regulacją art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a organy administracji nie mogą dowolnie odrzucić istnienia faktów stwierdzonych takim dokumentem, bez przeprowadzenia kontr-dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2010 r., orzekająca o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0504 ha wchodzącego w skład działki nr 1 oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0477 w wysokości 1 682,17 zł, płatną przez okres 10 lat. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 ze zm.). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 powołanej ustawy powinny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Dopiero bowiem ustalenie, że doszło do innego niż rolnicze czy leśne użytkowania gruntu daje podstawę do wydania (przy braku decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1) decyzji w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 13/96, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 6.02.2007r., IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163). W rozpatrywanej sprawie organu obu instancji uznały, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w części większej, niż wynikało to z decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2000 r., przy czym ustalenia tego dokonały jedynie w oparciu o operat powykonawczy sporządzony przez geodetę E.B. , a wykonany na zlecenie skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy na podstawie wyłącznie inwentaryzacji powykonawczej. Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego, że operat sporządzony przez uprawnionego geodetę korzysta, jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. W ocenie sądu inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez geodetę uprawnionego nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który stanowiłby dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Inwentaryzacja, taka, może co najwyżej stanowić dowód tego, że jego autor złożył oświadczenie wiedzy odpowiadające treści dokumentu, a więc że według niego określona powierzchnia działki została wyłączona z produkcji rolnej. Powyższe nie daje jednak podstaw do uznania, że ta właśnie powierzchnia została z produkcji wyłączona. Ponadto podkreślić należy, że nawet w przypadku dokumentu urzędowego dopuszczalne jest przeprowadzenie tzw. przeciwdowodu. Wskazać również należy, że organy prowadzące postępowanie w oparciu o przepis art. 28 ustawy nie są też w żaden sposób związane wpisami w ewidencji gruntów. Nie ma zatem znaczenia dla kwestii wyłączenia gruntów z produkcji rolnej fakt, że inwentaryzacja powykonawcza stanowiła podstawę do wydania decyzji o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na przedmiotowej działce nr 1. Stwierdzić zatem należy, że ani inwentaryzacja powykonawcza ani decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów nie może stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia przez organy, że doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 20.09.2009 r. w sprawie II SA/Kr 345/09. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że to skarżący jeśli nie zgadza się z inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez geodetę E.B. powinien złożyć nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej z urzędu w następstwie przedłożonych przez niego samego dokumentów. To na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. A zatem to organ, wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy powinien dokonać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń mających potwierdzać zakres gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej, oparły się bowiem wyłącznie na inwentaryzacji powykonawczej wykonanej na zlecenie skarżącego oraz na decyzji Starosty K. dnia [...] września 2009 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie jest związany żadnym z tych dokumentów. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszył zasady postępowania określone w art. 7, art. 77, a także w art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpoznając sprawę ponowie organy administracji powinny zatem ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mając zatem na uwadze, że organy administracji I i II instancji nie dokonały żadnych ustaleń, co do wielkości gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana orzeczono na podstawie art. 152 p.ps.a.