VI SA/Wa 1221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Komisja Nadzoru Audytowego na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziła niedopuszczalność zażalenia na stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie żądania uzasadnienia postanowienia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z rejestru biegłych rewidentów D.P. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2009 r. do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] uznający D. P. winnym popełnienia czynu z art. 270 § 1 k.k. (fałszerstwo dokumentów) w zw. z art. 12 k.k., oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] – [...] Wydział Karny z dnia [...]sierpnia 2009 r. sygn. akt [...] utrzymujący w mocy powyższy wyrok z dnia [...] marca 2009 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia biegłego rewidenta D.P. z rejestru biegłych rewidentów. Wskazano, że zachodzą przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649), tj. niespełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiadomiono D. P., zwanego dalej skarżącym, o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. powołując się na art. 111 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. zawarł żądanie uzupełnienia ww. postanowienia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Skarżący wskazał, iż organ powinien w sposób jasny i jednoznaczny sprecyzować, czy zamierza prowadzić postępowanie administracyjne mające na celu sprawdzenie spełnienia przez biegłego rewidenta warunku określonego w art. 5 ust. 2 pkt 3 czy też warunku określonego w art. 5 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy czy też obu warunków. Ponadto zdaniem skarżącego powyższe postanowienie nie zawiera informacji co do możliwości złożenia zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów na powyższe odpowiedziała pismem zatytułowanym "Stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie żądania uzasadnienia postanowienia Nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] grudnia 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z rejestru biegłych rewidentów D. P.". Wskazała, że przepisy art. 111 k.p.a. dotyczą decyzji administracyjnej, która jeszcze w powyższej sprawie nie zapadła. Postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem w sprawie, dlatego żądanie uzasadnienia jest bezzasadne. Postanowienie o wszczęciu postępowania ma charakter ostateczny, w związku z czym nie przysługują na nie środki odwoławcze. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący wniósł do Komisji Nadzoru Audytowego za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów zażalenie na powyższe stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Zarzucił mu błędną interpretację i zastosowanie art. 111 k.p.a., albowiem w jego ocenie zgodnie z art. 126 k.p.a. przepisy art. 111-113 k.p.a. stosuje się odpowiednio do wszystkich postanowień. Ponadto postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. postawił zarzuty: podania błędnego uzasadnienia prawnego; braku oznaczenia strony lub stron albo innych osób biorących w postępowaniu administracyjnym; braku pouczenia, czy i w jakim zakresie przysługuje zażalenie na postanowienie lub skarga, braku wyjaśnienia podstawy prawnej; błędną interpretację i błędne zastosowanie art. 124 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego stwierdziła niedopuszczalność ww. zażalenia. Organ podniósł, iż w myśl. art. 64 ust. 1 pkt 6 dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649) do zadań Komisji Nadzoru Audytowego należy rozpatrywanie odwołań od uchwał organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, do których stosuje się przepisy k.p.a. Z analizy przepisów ustawy wynika, iż Komisja Nadzoru Audytowego jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, do których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Możliwość rozpatrzenia przez Komisję Nadzoru Audytowego środka odwoławczego od rozstrzygnięcia podjętego przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów uzależniona jest zatem od trybu oraz charakteru rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ w formie uchwały. Ustawodawca ograniczył tym samym możliwość rozpatrywania środka zaskarżenia jedynie do tych rozstrzygnięć Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, do których zastosowanie mają przepisy k.p.a. i dla których taki środek zaskarżenia przepisy te przewidują. Organ uznał, że stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, mimo iż nie zawiera wszystkich wymienionych w art. 124 k.p.a. obligatoryjnych elementów postanowienia, stanowi w istocie postanowienie w przedmiocie zgłoszonego przez stronę żądania, podjęte w trybie art. 111 k.p.a. Organ podkreślił, że wskazane w k.p.a. podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na odmiennych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), zaś zażalenie służy wyłącznie od postanowień wskazanych w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 k.p.a.). Z tego względu o zażaleniu należy powiedzieć jako o środku konkretnym, bo służącym na ściśle określone rozstrzygnięcia. Ich katalog w określonym momencie czasowym ma charakter pozytywny i jest zawsze zamknięty (numerus clausus). Zażalenie jest zatem zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje tylko na niektóre enumeratywnie wyliczone w k.p.a. postanowienia, w przewidzianych przez kodeks sytuacjach. Jak wynika z analizy przepisów k.p.a. na postanowienie wydane w związku z żądaniem strony opartym na art. 111 § 1 k.p.a., nie przysługuje zażalenie. Żaden z przepisów prawa administracyjnego nie przewiduje bowiem odrębnego postępowania odwoławczego w tym zakresie, wobec tego uznać należy złożenie zażalenia za niedopuszczalne. W skardze na to postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił błędne założenie, że do złożonego przez niego zażalenia nie ma zastosowania art. 113 § 3 k.p.a. podczas gdy w sposób oczywisty zażalenie było dopuszczalne na podstawie tego przepisu. Wskazał, iż jego pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. było złożonym w trybie art. 113 § 3 k.p.a. wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o jej oddalenie. W całości podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego zostało wydane z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia biegłego rewidenta D. P.z rejestru biegłych rewidentów. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649) do uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie wpisu lub skreślenia z rejestru mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skarżący D. P.złożył wniosek o uzupełnienie przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten z mocy art. 126 k.p.a. stosuje się do postanowień. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz.23). Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 w związku z art. 126 k.p.a.). Jednocześnie należy wskazać, iż postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. ( sygn. akt II SA 1434/97, Lex nr 41281) zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji lub postanowienia, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Takie też rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu Komisji Nadzoru Audytowego. Skarżący w skardze nie polemizując z ww. stanowiskiem, podnosi, iż jego pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. zawierało złożony w trybie art. 113 § 3 k.p.a. wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, a tym samym na postanowienie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2010 r. przysługuje zażalenie. Organ uznał, iż złożone pismo jest żądaniem uzupełnienia postanowienia. Sąd podziela tę ocenę. Wskazać należy, że zarówno tytuł ww. pisma ("Żądanie uzupełnienia postanowienia...") jak i treść (w tym wyraźne powołanie się na art. 111 k.p.a.) wskazują, że pismo to zawiera złożony w trybie art. 111 k.p.a. wniosek o uzupełnienie postanowienia. Brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby stwierdzić, iż żądanie uzupełnienia postanowienia złożone przez skarżącego jest w istocie żądaniem wyjaśnienia treści postanowienia, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. i wynikało z niezrozumienia treści postanowienia. Modyfikacja żądania na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zaś niedopuszczalna. W tych okolicznościach zarzuty skargi nie podważają ustaleń, na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego postanowienie, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz należycie uzasadnił treść rozstrzygnięcia. Analizując niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie okoliczności mogłyby w świetle art. 145 p.p.s.a. spowodować uchylenie zaskarżonej przez stronę decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.